Ekonomické nástroje podpory využívání obnovitelných zdrojů

Ekonomické nástroje podpory využívání energie z obnovitelných zdrojů by měly společně s dalšími nástroji přispět k ochraně klimatu a ovzduší, rozvoji venkova i průmyslu, tedy k udržitelnému rozvoji společnosti. Současná právní úprava těchto nástrojů však není vhodně koncipována, což způsobuje v praxi problémy. To je jedním z důvodů k její změně.

Podle § 32 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, je účelem ekonomických nástrojů (EN) jednak zpoplatnění hospodářského využívání přírodních zdrojů, a také finanční zvýhodnění takového využívání přírodních zdrojů, které je v souladu s principem udržitelného rozvoje. EN jsou tedy děleny na pozitivně a negativně stimulující, a to podle toho, zda je zvýhodňována ekologicky vhodná varianta, nebo naopak. Mezi environmentálně šetrné využívání přírodních zdrojů patří využívání obnovitelných zdrojů energie (OZE), neboť šetří neobnovitelné přírodní zdroje a podporuje udržitelný rozvoj. V této souvislosti však nelze opomenout podporu energetických úspor apod.

Funkce a druhy EN

Obecně lze EN označit jako nástroje nepřímého působení, neplatí to však bez výjimky. Měly by ekonomicky stimulovat zájem na ochraně životního prostředí a vyvažovat nedostatky administrativního systému. Oproti administrativním nástrojům (kterými jsou např. povolení, souhlasy, stanoviska a vyjádření) jsou efektivnější a méně celospolečensky nákladné. EN nemohou plnit svou funkci v centrálně řízených ekonomikách, proto se v Evropě staly významným prostředkem při plnění cílů ochrany životního prostředí až po společenských změnách na konci minulého století.

Prostřednictvím ekonomických nástrojů stát ovlivňuje chování regulovaných subjektů. Jejich základním znakem je možnost volby, zda se chovat v zájmu ochrany životního prostředí (v některých případech však volit nelze, např. je-li stanovena povinnost určitý ekonomický nástroj využít). Chování by mělo být ekologicky vhodné a současně ekonomicky výhodné, tedy vést k oboustranně výhodným řešením (win-win solutions). Ovšem ekologičtější varianty bývají následkem selhání trhu často výrazně dražší, a proto je zásah státu nezbytný. Častěji je znevýhodňováno ekologicky nevhodné chování než zvýhodňováno to ekologičtější. Působením ekonomických nástrojů by se mělo dostat do souladu rozhodování v zájmu jednotlivých osob i celé společnosti. Kromě toho by měly motivovat znečišťovatele, aby snižovali zatížení životního prostředí škodlivými látkami, dále internalizovat externí vlivy ekologicky horších variant, sloužit jako finanční zdroje pro realizaci opatření k ochraně životního prostředí, a také kompenzovat újmu vzniklou následkem škodlivé činnosti. EN jsou klasifikovány OECD, avšak v České republice je využíváno pouze několik typů. Využívání určitých nástrojů je buď v počátcích nebo není dostatečně rozšířeno. Mezi EN ochrany životního prostředí patří poplatky za znečišťování či jiné zatěžování životního prostředí, poplatky za využívání přírodních zdrojů, uživatelské poplatky, daně, daňová zvýhodnění nebo znevýhodnění, dotace, dary a jiná zvýhodnění, zvýhodněné půjčky a garance ze státního rozpočtu nebo ze Státního fondu životního prostředí, úlevy při placení poplatků, depozitně refundační systémy, nástroje k zajištění závazků či odpovědnosti (povinné pojištění nebo zajišťovací fondy) a obchodovatelná emisní povolení (povolenky na emise skleníkových plynů v rámci plnění závazků z Kjótského protokolu, upravené v zákoně č. 695/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů).[1] Mezi EN nelze zahrnovat vše, co souvisí s financemi, je třeba odlišovat zejména odpovědnostní vztahy (pokuty apod.).

Podpora využití energie z OZ

Rozvoji využití energie z OZ brání především její relativně vysoká cena v porovnání s cenou energie získané ze zdrojů tradičních. K tomu, aby byly OZ využívány více, vedou dvě cesty: buď se ponechá na trhu, zda obstojí v soutěži s ostatními energetickými zdroji, nebo se státními zásahy do energetického trhu s elektřinou přispívá k dosažení předem vytyčeného objemu energie z OZ, kterého bude v určitém období využíváno. Současná hospodářská politika Evropské unie se kloní k druhému způsobu, neboť převládá názor, že trh sám není schopen efektivně zajistit zvyšování významu energie z OZ v energetických bilancích jednotlivých zemí. Cíle aktivit v energetickém sektoru jsou zabezpečení dodávek, konkurenceschopnost a ochrana životního prostředí. Za účelem podpory energie z OZ jsou využívány různé způsoby: systém kreditů pro OZ, fiskální harmonizace, státní podpora, standardizace, specifická finanční podpora, výzkumné a vývojové programy, regionální politika podporující OZE v zemědělských oblastech, zemědělská politika podporující produkci těchto zdrojů atd. Je podporován nediskriminační přístup na energetický trh, jsou přijímána fiskální a finanční opatření, jakož i specifická opatření ke zvyšování podílu biopaliv na trhu, k podpoře používání bioplynu a k rozvoji trhu s biomasou. Nezanedbatelná je i podpora využívání energie z OZ při rekonstrukcích a při stavbách nových budov.[2]

Druhy EN podpory OZ

V rámci podpory OZE lze podporovat výrobu a spotřebu elektřiny, tepla, pohonných hmot apod. K této podpoře se používají např. pevné tarify, systém barevných certifikátů, aukční systémy, investiční subvence a fiskální opatření. V současné době jsou v určité míře poskytovány dotace ze státního rozpočtu na rozvoj využívání OZE a spíše politickou než ekonomickou roli mají daňové úlevy. Nejvýznamnější EN podpory OZE jsou upraveny v zákoně č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z OZE a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání OZ). Pro stimulaci chování subjektů na trhu slouží „barevné“ certifikáty.

Zákon č. 180/2005 Sb. se zaměřuje pouze na podporu využití OZ k výrobě elektřiny, nikoliv na OZ jako celek (neupravuje podporu výroby tepelné energie z OZ). Podpora využití OZ k výrobě elektřiny je nutná k vyrovnání ceny elektřiny vyrobené z fosilních paliv nebo jaderné energie, která nezahrnuje ekonomické ohodnocení negativních vlivů výroby elektřiny z těchto zdrojů. V tomto zákoně jsou upraveny dva nástroje podpory výroby elektřiny z OZ, a to zelené bonusy (ZB) a povinný výkup za stanovené ceny:

• ZB je příplatek k tržní ceně elektřiny, která závisí na její kvalitě (čím nižší kvalita elektřiny, tím vyšší ZB). Energetický regulační úřad (ERÚ) stanoví výši ZB, jehož příjemcem je výrobce elektřiny z OZ. ZB je jednak prémií za produkci environmentálně šetrného produktu, a také kompenzací za rizika, která na sebe bere výrobce elektřiny z OZ.
• Alternativním nástrojem je systém výkupních cen (VC): výrobce elektřiny z OZ nabídne svou elektřinu k výkupu provozovateli distribuční soustavy či přenosové soustavy a ten má povinnost od něj veškerou z OZ vykoupit za pevně stanovenou VC. Tyto ceny pro jednotlivé typy zdrojů.rovněž stanovuje ERÚ.

Účelem „zelených certifikátů“ pro technologie a výrobky je snížení používání fosilních energetických zdrojů, účelem "bílých certifikátů" je podpora efektivního využívání energie. Oba certifikáty jsou zárukou efektivního využití elektřiny a mohou být zahrnuty do tržního schématu. "Hnědé certifikáty" tvoří součást systému obchodování s emisemi, mají stimulovat zákazníky (především v průmyslu), stabilizovat a redukovat emise skleníkových plynů. Tyto tržní nástroje vyžadují existenci specifického trhu, na kterém mohou být obchodovány nebo směňovány. S tím souvisí i potřeba vytvoření příslušných pravidel, nástrojů a orgánů za účelem zajištění fungování tohoto trhu a jeho transparentnosti.[4]

Aktuální změny právní úpravy

Před přijetím zákona o podpoře OZ byly analyzovány možné dopady, a to jak na státní rozpočet, tak i do podnikatelské sféry (na operátora trhu s elektřinou, na provozovatele přenosové soustavy, na provozovatele distribuční soustavy a na dodavatele elektřiny), sociální dopady a vliv na životní prostředí. Kromě určitého zvýšení cen pro konečné zákazníky nebyl předpokládán významný vliv na jednotlivé podnikatelské subjekty. Zvýšení cen však mělo být alespoň částečně kompenzováno úsporami a možností volby dodavatele elektřiny. Autoři této důvodové zprávy však nevycházeli z toho, že svůj vliv může mít (v roce 2003 netušená) ekonomická krize, že dojde k (nečekanému) snížení cen fotovoltaických panelů, a tedy k celkovému poklesu investičních nákladů. Navíc předpokládali, že elektřina ze sluneční energie bude vyráběna většinou v malých zařízeních.

Vzhledem k opačnému vývoji, který vedl ke zvýhodnění nově budovaných fotovoltaických elektráren oproti ostatním druhům OZ a ke zvyšování nákladů za nákup elektrické energie, bylo nutné přistoupit ke změně relevantní právní úpravy.

Zákonem č. 137/2010 Sb., kterým se mění zákon o podpoře využívání OZ, bylo umožněno ERÚ s účinností od 1. ledna 2011 snížit výkupní ceny. Paragraf 6 odst. 4 zákona o podpoře využívání OZ tedy nyní zní takto: "Výkupní ceny stanovené Úřadem pro následující kalendářní rok nesmí být nižší než 95 % hodnoty výkupních cen platných v roce, v němž se o novém stanovení rozhoduje. Ustanovení věty první se nepoužije pro stanovení výkupních cen pro následující kalendářní rok pro ty druhy OZ, u kterých je v roce, v němž se o novém stanovení výkupních cen rozhoduje, dosaženo návratnosti investic kratší než 11 let; Úřad při stanovení výkupních cen postupuje podle odstavců 1 až 3“.

Za účelem útlumu rozvoje fotovoltaiky byla změněna i vyhláška ERÚ č. 51/2006 Sb., o podmínkách připojení k elektrizační soustavě, a jsou připravovány další změny, které mají na využívání ekonomických nástrojů k podpoře fotovoltaiky nepřímý vliv.

Lze předpokládat další vývoj předmětné právní úpravy v souvislosti s implementací směrnice 2009/28/ES. V současné době je v připomínkovém řízení návrh zákona o podpoře využívání energie z obnovitelných a druhotných zdrojů a z vysokoúčinné kombinované výroby elektřiny a tepla a o změně některých zákonů za účelem "implementace Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z OZ a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES a odstranění nedostatků, které obsahuje současný zákon č. 180/2005 Sb.". Tento návrh se také dotkne podpory fotovoltaiky (např. podpora by se neměla vztahovat na výrobu elektřiny ve výrobně elektřiny využívající energii slunečního záření, která je umístěna na půdě zemědělského půdního fondu nebo na půdě lesního půdního fondu, a to i v případě dočasného odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu nebo lesního půdního fondu). Významným kladem tohoto návrhu je rozšíření podpory (např. teplo, druhotné zdroje).

Je však otázkou, zda přílišné omezování rozvoje fotovoltaiky nepovede k obranným krokům investorů v tomto oboru (prostřednictvím soukromoprávních nebo veřejnoprávních sporů).

Daně a alternativní koncepce

V českém právním řádu je zanedbán ekologicky motivující daňový systém, ačkoli je pokládán za nejúčinnější ekonomický nástroj z hlediska ovlivňování chování podnikatelské veřejnosti. Za účelem souladu s principem udržitelného rozvoje by měly být restrukturalizovány existující daně, zavedeny nové ekologické daně, internalizovány externí náklady apod. Alternativou k ekologické daňové reformě je systém obchodování s ekowaty apod., který vychází ze zpoplatnění těžených nebo dovážených fosilních paliv (výše poplatku odpovídá externím nákladům jejich těžby, dopravy a využití). Příjemcem těchto poplatků by byl Státní fond životního prostředí, který by je účelově využil ke kompenzaci zvýšených nákladů na energii. Státní fond životního prostředí by vydával certifikáty těm, kdo o ně požádají. Zvýšené náklady nízkopříjmových domácností na energii by byly kompenzovány výnosy z prodeje certifikátů i úsporami energie. Návratnost prostředků ve formě snížení výdajů za energie je však diskutabilní.[5]

Závěr

EN působí na chování subjektů na trhu s energiemi tak, aby je motivovaly k environmentálně šetrnější volbě. Ne vždy se však daří vyvážit nedostatky, které s sebou nese zavádění nových prostředků podporujících tuto volbu. Ovšem zaměření se na určité druhy nástrojů a opomíjení jiných, které jsou však dlouhodobě účelnější, vyvolává problémy. Současná situace v oblasti fotovoltaiky dokládá, kam mohou vést mylné předpoklady při zavádění nástrojů podpory a jak je obtížné nastalou situaci řešit.

Na problematiku ekonomických nástrojů podpory OZE je třeba nahlížet v širším kontextu a brát v úvahu i internalizaci externalit zejména u konvenčních energetických zdrojů a problematiku efektivnosti využívání energie a úsporných opatření. Kompromis je naprosto nezbytný k volbě příslušných nástrojů vhodných z dlouhodobého hlediska, ačkoli se z krátkodobé perspektivy jeví problematickým.

Článek byl zveřejněn v časopise Energie 21 (4/2010).

Literatura:

• [1] DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. 2. vyd. Praha : C. H. Beck, 2007, s. 40 – 45
• [2] MUSIL, P. Hospodářská politika a globální energetický problém : se zaměřením na obnovitelné zdroje. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 26 – 150
• [3] KLOZ, M. et al. Využívání obnovitelných zdrojů energie. Právní předpisy s komentářem. Praha: Linde Praha, a.s., 2007, s. 46 – 64
• [4] Beyond the Carbon Economy : Energy Law in Transition. Edited by ZILLMAN, D. et al. Oxford : Oxford University Press, 2008, s. 212 – 213
• [5] PETRŽÍLEK, P. Legislativa udržitelného rozvoje a nové podnikatelské příležitosti. Praha : LexisNexis CZ s.r.o., 2007, s. 17 – 32

Tweet

Bioplynová stanice s kogeneračními jednotkami TEDOM

Olej pro plynové motory – klíčová volba pro kogenerační jednotky

Kam směřuje české odpadové hospodářství z pohledu prevence jejich vzniku?

Jak získat udržitelnou biomasu

Biometan se vyplatí a má budoucnost