Podpora tepla a chlazení z obnovitelných zdrojů: implementace směrnice 2009/28/ES

Úvod

Jedním z principů udržitelného rozvoje je preference obnovitelných zdrojů před neobnovitelnými. Za účelem zkvalitnění právní úpravy podpory využívání energie z obnovitelných zdrojů byla přijata směrnice 2009/28/ES. Tato směrnice ruší i směrnici 2001/77/ES o podpoře elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie na vnitřním trhu s elektřinou, která je do českého právního řádu transponována především Zákonem č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů. Není to však jediný předpis, kterého se dotkne implementace směrnice 2009/28/ES o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů (dále jen směrnice). V této směrnici je totiž také vyjádřen zájem na tom, aby příslušné právní předpisy obsahovaly jasné vymezení příslušných pravomocí ústředních, regionálních a místních správních orgánů, aby byly na odpovídající úrovni k dispozici podrobné informace o vyřizování žádostí, aby správní postupy probíhaly rychle a byly vyřizovány na příslušné úrovni správních orgánů, aby pravidla týkající se schvalování, vydávání osvědčení a povolení byla objektivní, transparentní, přiměřená, nediskriminovala žadatele a plně zohledňovala specifické aspekty jednotlivých technologií pro energii z obnovitelných zdrojů. Členské státy jsou povinny uvést v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí do 5. 12. 2010. Kromě určitých výjimek stanovených v čl. 26 odst.1 a 2 směrnice se směrnice 2001/77/ES a 2003/30/ES zrušují s účinkem ode dne 1. 1. 2012. Příslušné právní předpisy (např. stavební zákon apod.) představují tzv. zvláštní správní řízení, pro které je v současné době podpůrně využíván správní řád. Zvláštní právní úprava, zohledňující odlišnosti příslušných úseků veřejné správy, má před správním řádem přednost. Avšak při výkonu veškeré veřejné správy se uplatňují základní zásady činnosti správních orgánů, vycházející z obecných požadavků na kvalitu postupů a činností veřejné správy. Tyto principy "dobré správy" nejsou definovány, ale lze je dovodit z literatury, judikatury, dokumentů EU apod. Lze předpokládat, že se požadavky směrnice s nároky na výkon veřejné správy v mnohém překrývají.

Zvláštní správní řízení a správní řád

Správní řád nebyl vždy subsidiárním předpisem pro zvláštní správní řízení. Předchozí správní řády měly svou působnost upravenu odlišně od současného stavu. První český správní řád (vládní nařízení č. 8/1928 Sb., o řízení ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů) se na určitá správní řízení nevztahoval. Ani další správní řád, nařízení vlády č. 20/1955 Sb., o řízení ve věcech správních, neupravoval odchylná zvláštní řízení ve věcech správních a nevztahoval se na trestní řízení správní. Podobná situace byla i v případě úpravy správního řízení nařízením vlády č. 91/1960 Sb. Čtvrtý český správní řád, zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení, účinný od 1. 1. 1968 do 31. 12. 2005, nestačil zvláště v 90. letech 20. století reagovat na zásadní změny v uspořádání orgánů veřejné správy na komplikovanost řešených problémů. [1]

Aktuální správní řád, zákon č. 500/2004 Sb., svou působnost upravil novým způsobem, a to i v zájmu aplikace norem evropského práva vyžadujících moderní a přesný proces. Bylo nezbytné zaplnit mezery v právní úpravě zvláštních správních řízení tak, aby byly právně postiženy veškeré související otázky, neboť podle Ústavy lze veřejnou moc vykonávat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Se změnou společenských poměrů v posledním desetiletí minulého století souvisela i potřeba nové úpravy postavení účastníků správního řízení v závislosti na jejich poměru k projednávané věci. Věcná působnost správního řádu byla rozšířena i na fyzické osoby vykonávající na základě zvláštních zákonů státní správu, vztahuje se i na orgány, právnické a fyzické osoby vykonávající působnost v oblasti veřejné správy [2], např. Energetický regulační úřad (ERÚ).

Základní zásady činnosti správních orgánů

Úřední jednání a procedury mohou mít vliv na postavení jednotlivců, mezi jejichž základní lidská práva patří i právo na spravedlivý proces. Společnost od veřejné správy očekává určitý způsob fungování. Podle § 177 správního řádu vyloučí-li zvláštní právní úprava použití správního řádu jako celku a neobsahuje vlastní úpravu zásad řízení, uplatní se na postupy správních orgánů při výkonu veřejné činnosti základní zásady činnosti správních orgánů. Tyto zásady vycházejí z obecných principů právních obsažených v ústavním, mezinárodním a komunitárním právu, ale zdaleka je nevyčerpávají. Evropské správní právo je vystavěno na požadavcích hodnověrnosti, spolehlivosti, otevřenosti, průhlednosti, kontrolovatelnosti, odpovědnosti, hospodárnosti a účinnosti veřejné správy. Správní řád je tedy třeba číst s přihlédnutím k potřebě systematického a historického výkladu. [3]

Smyslem zásad je závazně definovat podstatné rysy veškeré činnosti správních orgánů a napomáhat při interpretaci. Je třeba usilovat o jejich proporcionální uplatňování s ohledem na efektivní dosažení cíle činnosti a s citem pro konkrétní situaci. Jejich porušení vede k vadám správního řízení, nezákonnosti výsledného aktu nebo jiným nežádoucím výsledkům. [4]

V základních zásadách jsou propojena právní a etická pravidla týkající se organizace a řízení správní činnosti. Problémy při jejich aplikaci mohou souviset s jejich výkladem, relativizací, zpochybňováním a potlačením významu. Následkem může být omezení práv účastníků [5]. Jejich správné aplikaci brání schopnost pochopení úředníky i účastníky řízení, ovlivněná jejich vzděláním, zkušenostmi a volními vlastnostmi. Znesnadnit uplatňování zájmů lze i kombinací instrumentů.

Zásada zákonnosti (legality)

Článek 2 odst. 3 Ústavy ČR (dále jen Ústav) a článek 2 odst. 2 Listiny práv a svobod (dále jen Listina) stanoví požadavky na vystupování správních orgánů a uplatňování jejich pravomoci tak, že je to možné pouze na základě zákona a v souladu s právními předpisy (součástí našeho právního řádu jsou i mezinárodní smlouvy vyhlášené ve "Sbírce mezinárodních smluv", k jejichž ratifikaci dal souhlas Parlament ČR a jimiž je Česká republika vázána). V některých případech bude součástí této zásady i přímá aplikace směrnic EU (Evropský soudní dvůr přiznal konkrétním ustanovením směrnic bezprostřední použitelnost za podmínek, že stanoví jasným a přesným způsobem práva jednotlivců, přiznání těchto práv jednotlivcům není vázáno na žádné podmínky, ustanovení směrnice nepředpokládá žádnou míru uvážení ze strany orgánů členských států a lhůta k implementaci směrnice do vnitrostátního práva již marně uplynula, a to v rozsudku ze dne 28. 10. 1975, C 38/75, Rutili).

Zásada zákazu zneužití správního uvážení (diskreční pravomoci) a neurčitých právních pojmů

Tento princip, který se prolíná s ostatními, by měl být jedním z pilířů právního státu. Podle něj by měl správní orgán uplatňovat svou pravomoc v souladu se smyslem a účelem zákona a za současného šetření všech dalších práv, jichž by se mohl dotknout. Projevuje se při výkladu neurčitých právních pojmů a při rozhodování v zákonem přípustném rozmezí, kdy může správní orgán přizpůsobit své úkony konkrétním podmínkám a okolnostem, za nichž aplikuje právo. Uplatnit by se měl v situacích, kdy se vznikem nebo existencí určitých podmínek nespojuje příslušné ustanovení právního předpisu nutnost nastoupení jediného možného právního následku a ponechává subjektu vykonávajícímu veřejnou správu určitý prostor pro volbu určitého rozhodnutí. [6]

Tato zásada stanovuje nejvyšší nároky na činnost veřejné správy. Tzv. neurčitý právní pojem nelze obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na odborném posouzení v každém jednotlivém případě (je jím např. např. "případ zvláštního zřetele hodný" nebo "veřejný zájem").

Zásada ochrany dobré víry a oprávněných zájmů

Podle § 2 odst. 3 správního řádu šetří správní orgán práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká a může zasahovat do těchto práv jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu. Nemůže být v rozporu s jinými zásadami, správní úřad by měl dbát na vyváženost mezi tím, co je účelem rozhodnutí, a tím, jak nepříznivý zásah do práv a zájmů dotčených osob může toto rozhodnutí vyvolat.

Zásada účelnosti a souladu zvoleného řešení s veřejným zájmem

Jak již bylo výše uvedeno, patří „veřejný zájem“ mezi neurčité právní pojmy, jejichž obsah je nutno vždy dovodit ze zvláštních zákonů a z obecné představy o spravedlnosti a cílů veřejné správy. Součástí veřejného zájmu je také naplňování Ústavy a Listiny a dodržování základních zásad činnosti správních orgánů.

Právně relevantní je formulování veřejného zájmu v obecně závazném právním předpise, nebo i výklad orgánu, který provádí aplikaci, resp. interpretaci příslušného předpisu. [7]

 Působení správy v souladu s veřejným zájmem je spjato především s její nestranností (objektivností) a proporcionalitou při rozhodování. Ve veřejném zájmu se uplatňují hodnotové, ale třeba i jiné dobové preference. Dojde-li ke konfliktu, je třeba nalézt spravedlivé vyvážení zájmů. [8]

Zásada předvídatelnosti (legitimního očekávání, právní jistoty)

Rozhodovací praxe by se neměla v obdobných případech lišit bezdůvodně, ale pouze v tom rozsahu, který nezbytně vyplývá z odlišností každého případu, a v podstatných rysech byla spravedlivá a konzistentní. Považuje-li správní orgán za nutné odchýlit se od zavedené správní či soudní praxe (ustálené judikatury), je povinen tento odklon výslovně přesvědčivě odůvodnit. Za porušení této zásady a těžkou vadu řízení je nutno považovat situaci, pokud se správní orgán ve svém rozhodnutí s ustálenou praxí, která je mu známa, vůbec nezabývá či nevypořádá. Naopak pokud správní orgán beze zbytku sleduje ustálenou praxi, může na ni ve svém rozhodnutí odkázat a tím výrazně snížit potřebu vlastní argumentace.

Zásada materiální (objektivní) pravdy

Podstatou je povinnost správního orgánu zjistit úplný pravdivý stav věci v průběhu dokazování. Může však být v rozporu se zásadou rychlosti, na druhou stranu její uvolnění může vést k nezákonnosti rozhodovací praxe v důsledku nedostatku informací. Absolutně formulovaná zásada materiální pravdy je však korigována faktem, že každý má podle čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod právo na to, aby jeho věc byla vyřízena v přiměřené lhůtě.

Zásada veřejné správy jako služby

Pod touto zásadou si nelze představovat povinnost přizpůsobovat rozhodnutí požadavkům dotčených osob, ale spíše souvislost se zásadou poučovací (přičemž se musí správní orgán důsledně vyvarovat jakékoli nápomoci jedné ze stran nad rámec prosté procesní poučovací povinnosti), jak judikoval Vrchní soud v Praze dne 22. 4. 1994 (sp. zn. 6 A 583/93). Tato zásada bývá v praxi porušována tím, že je dotčeným osobám poskytnuta pouze v podobě ryze formalistické či dokonce zcela fiktivní, např. správní orgán neumožní dotčené osobě nahlížet do spisu nebo si z něj pořídit kopie, omezí čas pro seznámení se s podklady pro rozhodnutí a pro vyjádření (je nutné trvat na uvedení výhrad do protokolu, popř. je neprodleně oznámit písemně – jde o vadu řízení, kterou je jinak obtížné prokázat).[9]

Zásada smírného vyřízení věci

Správní orgány by měly zasahovat do právních vztahů co nejméně. V zájmu upřednostnění klasických principů občanské svobody je v § 141 odst. 8 správního řádu nově formulován účastenský smír ve sporu jako alternativní možnost vůči správnímu rozhodnutí.

Zásada rychlosti a hospodárnosti (procesní ekonomie)

Projevem této zásady je např. úprava lhůt nebo ochrany před nečinností. Při prokazatelném porušení této zásady se mohou postižené osoby domáhat náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem dle zákona č. 82/1998 Sb. Délce řízení by v určitých případech měla být věnována zvláštní pozornost. Jde např. o věci související s výchovou dětí, sociálním zabezpečením apod. Je otázkou, zda mezi ně patří i prosazování využívání energie z obnovitelných zdrojů s ohledem na ochranu klimatu. Je-li povinností státu ochrana jednotlivců před zvlášť závažnými environmentálními riziky, představujícími ohrožení života, lze spatřovat spojitost s ochranou základních lidských práv (práva na život). Odpovědi na tuto otázku jsou dosud krajně rozporné.

Zásada rovnosti a nestrannosti

Obě zásady směřující k zajištění rovnosti vyplývají z ústavní zásady rovnosti před zákonem podle čl.1 a čl. 37 odst. 3 Listiny a ze zákazu diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny. Ve vztahu k soudnímu řízení zakotvuje princip rovnosti osob dotčených činností orgánů veřejné moci Ústava v čl. 96. V praxi by tedy nemělo docházet k tomu, že správní orgán informuje

o průběhu správního řízení, konzultuje nebo činí konkrétní úkony v řízení pouze za vědomí či účasti vybraných dotčených osob, a před jinými tyto aktivity tají.

Zásada spolupráce v zájmu dobré správy

Správní úřad by měl vždy usilovat o komplexní řešení problému osoby, navázat v případě potřeby kontakt s jinými úřady, případně zajistit vzájemnou komunikaci a předávání informací mezi svými vlastními odbory či organizačními jednotkami.

Právo na spravedlivé řízení

Ve směrnici je vyjádřen zájem na tom, aby při přezkumu správních postupů pro vydávání povolení k výstavbě a provozování zařízení na výrobu elektřiny, tepla a chlazení nebo pohonných hmot z obnovitelných zdrojů energie a souvisejících infrastruktur přenosových a distribučních sítí byla zohledněna specifická struktura odvětví energie z obnovitelných zdrojů.

Na jedné straně i rozhodování ve věcech životního prostředí by mělo vyhovovat formálním požadavkům na spravedlivé řízení, na druhé straně mají environmentální konflikty charakteristické odlišnosti. [10]

Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 17. 1. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 9/2000, vyjádřil názor, že právo na spravedlivý proces v sobě zahrnuje právo na přezkoumání rozhodnutí přijatého proti dotčené osobě soudem splňujícím záruky čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen Úmluva). Pojem spravedlivé řízení v tomto článku dopadá i na řízení před dalšími orgány veřejné moci, jako jsou např. správní orgány. [11]

 Kromě čl. 6 je významný i čl. 13 Úmluvy, upravující právo na účinný opravný prostředek. Přezkoumatelnost rozhodnutí alespoň jednou vyšší instancí je nezbytným požadavkem kladeným na rozhodovací činnost veřejné správy v právním státě. [12]

Česká republika je Úmluvou vázána od 18. 3. 1992. Úmluva umožňuje jednotlivcům a nevládním organizacím obrátit se na Evropský soud pro lidská práva (dále jen ESLP) se stížností na porušování práv a svobod zakotvených v Úmluvě.

Od 90. let minulého století se zvyšuje počet případů, kdy ESLP rozhoduje ve věcech souvisejících s ochranou životního prostředí, neboť tento soud vidí v závažném poškozování životního prostředí porušování základních lidských práv. [13]

Tato záležitost bude nabývat na významu i s ohledem na zvyšující se informovanost o předmětné problematice.

Závěr

Požadavky na správní postupy uvedené ve směrnici v podstatě odpovídají obecným požadavkům kladeným na moderní správní řízení, avšak nároky na správní postupy související s udělováním povolení zařízením využívajícím energii z obnovitelných zdrojů jsou poněkud vyšší v tom směru, že by měl být zohledňován příspěvek obnovitelných zdrojů energie k plnění cílů v oblasti životního prostředí a změny klimatu. Je však třeba dbát na to, aby nedošlo ke kolizi zájmu na rychlém rozšíření energie z obnovitelných zdrojů se zájmem na výkon dobré správy.

Srovnáním jednotlivých požadavků směrnice se zásadami správního procesu lze dospět k názoru, že jsou leckdy shodné (např. požadavek rychlosti a stejně nazývaná zásada), či podobné (požadavek přiměřenosti v podstatě odpovídá zásadě proporcionality), avšak mohou být i v rozporu (požadavek zohledňování příspěvku obnovitelných zdrojů by mohl být na úkor dodržování zásady rovnosti a nestrannosti, nebyl-li by chápán jako jeden z případů vyžadujících zvláštní pozornost). To se týká i požadavků na přezkum relevantních správních postupů, které nesmí odporovat právu na spravedlivý proces. Domnívám se, že tato záležitost dosud není v posuzovaných souvislostech dostatečně aplikační praxí ujasněna, a je tedy určitou výzvou do budoucnosti.

Zájem na prosazování využívání energie z obnovitelných zdrojů se projevuje v požadavku na takové správní postupy, které by urychlily, zjednodušily a zprůhlednily řízení vedoucí k relevantním povolením, souhlasům, stanoviskům, vyjádřením a dalším aktům příslušných orgánů veřejné správy. Je proto velice důležité volit prostředky vyhovující jak obecným požadavkům na žádoucí úroveň činnosti těchto orgánů, tak i závazkům ke snižování emisí skleníkových plynů. To klade značné nároky na zaměstnance orgánů veřejné správy, a proto nelze opomenout i vliv lidského faktoru. Téměř každý, kdo se v praxi setkal s různým přístupem úředníků,může potvrdit, jak velkou roli hraje. Jakkoli precizní právní předpisy nemohou samy o sobě dobrou správu v jakékoli oblasti zajistit, nedokážou-li úředníci ovládnout své slabosti, vymanit se z rutiny, ubránit se korupci a uvažovat bez předsudků.

Literatura

• [1] KADEČKA, S. et al. Správní řád. Praha : ASPI, a.s., 2006, s. 4 – 5
• [2] VEDRAL, J. K rozsahu působnosti nového správního řádu. In Nový správní řád, Praha : ASPI, 2005, s. 28
• [3] POMAHAČ, R. Nový správní řád mezi řádky. In Nový správní řád, Praha : ASPI, 2005, s. 81-82
• [4] ČERNÝ, P. et al. Průvodce novým správním řádem. Praha : Linde, 2006, s. 37
• [5] ČEBIŠOVÁ, T. K východiskům a principům nového správního řádu. In Nový správní řád, Praha : ASPI, 2005, s. 56 – 60
• [6] SKULOVÁ, S. Správní uvážení. Brno : Masarykova univerzita, 2003, s. 15
• [7] SKULOVÁ, S. Rozhodování ve veřejné správě. Brno : Masarykova univerzita, 1996, s. 47
• [8] VOPÁLKA, V. Poznámka k prosazování veřejného zájmu podle nového správního řádu. In Nový správní řád. Praha : ASPI, 2005, s. 68
• [9] ČERNÝ, P. et al. Průvodce novým správním řádem. Praha : Linde, 2006, s. 51
• [10] DARPÖ, J. Environmental Justice through Environmental Courts? In Environmental Law and Justice in Context. Cambridge : Cambridge University Press, 2009, s. 184
• [11] HUBÁLKOVÁ, E. Přehled judikatury Evropského soudu pro lidská práva: právo na spravedlivé řízení a další procesní práva. Praha : ASPI, 2006, s. 9
• [12] SKULOVÁ, S. Zásady rozhodování ve veřejné správě. Brno : Masarykova univerzita, 1996, s. 105
• [13] MÜLLEROVÁ, H. Role Evropského soudu pro lidská práva v ochraně životního prostředí. In Nové jevy na počátku 21. století III. Proměny veřejného práva. Praha : Karolinum, 2009, s. 104

Tento příspěvek souvisí s projektem Prosazování environmentálních aspektů udržitelného rozvoje (MUNI/A/1045/2009)

Tweet

Bioplynová stanice s kogeneračními jednotkami TEDOM

Olej pro plynové motory – klíčová volba pro kogenerační jednotky

Kam směřuje české odpadové hospodářství z pohledu prevence jejich vzniku?

Jak získat udržitelnou biomasu

Biometan se vyplatí a má budoucnost