Podpora zelené elektřiny v ČR - environmentální daně, garantované ceny nebo kvóty?

Článek byl převzat ze sborníku z konference "Konsolidace vládnutí a podnikání v ČR a v Evropské unii".

Abstract

The article is devoted to the search for appropriate support for the production of electricity from renewable resources in the Czech Republic. In the formulation of the long-term policies for the renewable energy production it is necessary to answer two key questions: what targets should be set in terms of support for renewable resources, and what instruments should be used to achieve these targets? The first section discusses problems associated with the establishment of target volume for renewable energy generation in the Czech Republic. The second section compares opportunities for the use of schemes specifically intended to raise the proportion of green electricity with instruments that have a broader reach, in particular energy taxes. The third part compares the two most discussed means for supporting green electricity - guaranteed feed-in tariffs and a combination of quota and green tradable certificates. While each of these methods offers certain advantages and disadvantages, analysis leads to the conclusion that in the environment of a competitive, liberalised electricity market a quota system is more suitable.

1. Úvod a shrnutí

Příspěvek je věnován hledání vhodné podpory pro výrobu elektřinu z obnovitelných zdrojů v České republice. V oblasti formulace dlouhodobé politiky podpory obnovitelných zdrojů je třeba zodpovědět dvě hlavní otázky - jaký cíl stanovit v oblasti podpory obnovitelných zdrojů a jakými nástroji tohoto cíle dosáhnout.

První část příspěvku je soustředěna na problematiku stanovení cílového podílu obnovitelných zdrojů na výrobě energie v České republice. Cíle by měly reflektovat skutečnost, že úspory energie jsou zatím výrazně levnější alternativou snížení negativních environmentálních dopadů z energetiky než obnovitelné zdroje.

Druhá část příspěvku srovnává možnosti schémat přímo určených pro zvýšení podílu elektřiny z obnovitelných zdrojů se systémy podporující také úspory energie, zejména se zavedením energetických daní. Poukazuje na to, že ačkoli energetické daně mohou být ekonomicky efektivnější alternativou, přímá podpora zelené elektřiny je politicky přijatelnější.

Třetí část je věnována analýze potřebné k doporučení vhodného schématu podpory zelené elektřiny v ČR. Srovnávány jsou dvě nejčastěji diskutovaná schémata podpory zelené elektřiny - garantované výkupní ceny a kombinace kvóty se zelenými obchodovatelnými certifikáty. I když každé se schémat nabízí určité výhody i nevýhody, zkoumání vedlo k závěru, že v podmínkách konkurenčního liberalizovaného trhu s elektřinou je vhodnější zavedení systému kvóty a zelených obchodovatelných certifikátů.

2. Stanovení cíle podpory obnovitelných zdrojů energie

Nalezení vhodného cíle pro podporu obnovitelných zdrojů v České republice musí být předmětem politického konsensu, smyslem této části příspěvku je pouze upozornit na klíčové faktory, které by v této diskusi neměly být opomenuty.

Využití obnovitelných zdrojů energie směřuje k cílům státní politiky v několika oblastech - ochraně životního prostředí, zajištění bezpečných dodávek energie a kladného působení na domácí platební bilanci snížením dovozů paliv. Tyto přínosy se neodráží v reálných ekonomických veličinách, a jedná se tedy o pozitivní externality. Navíc byla v posledním století poskytována velká finanční podpora vývoji technologií využívajících klasické zdroje energie.

Proto je úkolem státní regulace externality internalizovat, a změnit tak současné nastavení tržního prostředí. Bohužel externality nelze přesně vyčíslit, proto míra jejích zahrnutí je výsledkem spíše politické diskuse, než vědeckého výzkumu.

Praktická politika v oblasti podpory obnovitelných zdrojů se odvíjí především od politicky stanovených cílů a rozhodnutí. Při stanovování těchto cílů je vhodné si uvědomit, že k ochraně životního prostředí a zajištění bezpečných dodávek energie přispívají nejen obnovitelné zdroje energie, ale stejnou, ne-li větší mírou i úspory energie. Přitom jsou v České republice úspory zatím mnohem levnější alternativou k dosažení výše popsaných cílů.

Z těchto důvodů by měl být proces určování cílů k podpoře obnovitelných zdrojů a úspor energie propojen. Příliš velké cíle v oblasti rozvoje obnovitelných zdrojů a nízké cíle v oblasti úspor energie mohou vést k nadměrným nákladům pro společnost za dosažení nižších přínosů.

Jednou z možností řešení problému je ponechání rozhodnutí o rozdělení podpory mezi obnovitelné zdroje a úspory energie na trhu. To by znamenalo využití nástrojů stejnou mírou podporující ušetřenou energii a energii vyrobenou z obnovitelných zdrojů, a to zejména zavedením energetických daní. Problém tohoto řešení je, že v následujících několika letech pravděpodobně není možné prosadit takové sazby energetických daní, které by dostatečně působily na snížení negativních efektů z využití klasických zdrojů.

Česká republika si již deklarativně stanovila ambiciózní cíl minimálně zdvojnásobit dnešní méně než dvouprocentní podíl využití obnovitelných zdrojů na spotřebě primárních zdrojů energie do roku 2010 dle Státní politiky životního prostředí (MŽP 2001) na 4-6 % (včetně druhotných zdrojů) a - dle Energetické politiky (2000) - na 3-6 %.

Dle odhadů provedených v Studii o energetické efektivnosti (SRCI et al. 1999) si můžeme přiblížit, jaký objem investic by dané cíle znamenaly. Studie uvádí, že celkové investiční náklady zvýšení výroby obnovitelných zdrojů o 37 PJ do roku 2010, tj. dosažení podílu obnovitelných zdrojů ve výši 3,6 % na primárních energetických zdrojích, byly odhadnuty na 27 mld. Kč. To znamená roční investice v objemu 2,7 mld. Kč, tj. značný, půlprocentní podíl na ročních hrubých hmotných investicích národního hospodářství. Když vyjdeme z údajů Studie o energetické efektivnosti (SRCI et al. 1999, s. 40) dá se odhadnout, že k dosažení úspor energie v průmyslu ve stejné výši (37 PJ) by postačovala pouze třetina až čtvrtina investičních prostředků (7 mld. Kč).

Existují tedy argumenty pro podporu obnovitelných zdrojů i za cenu vyšších nákladů? Prvním argumentem, který lze diskutovat, je fakt, že úspory energie nikdy nemohou pokrýt celou energetickou spotřebu, a proto v dlouhodobém výhledu bude využití obnovitelných zdrojů nevyhnutelné. Zkušenosti s uplatněním technologií v praxi, technologický pokrok a úspory z rozsahu jsou v celoevropském, či celosvětovém měřítku klíčové pro snižování nákladů na výrobu obnovitelné energie. Zde je však vhodné zvážit ekonomické možnosti České republiky a je otázkou, jestli rozvoj technologií nepřenechat ekonomicky vyspělejším zemím, které mají také příhodnější přírodní podmínky. Druhým, kontroverznějším, argumentem může být snaha o následování některých západních zemí (např. Dánska), kterým se podařilo vysokým finančním zvýhodněním obnovitelných zdrojů podnítit úspěšný rozvoj domácího průmyslu v této oblasti . Jiným zemím se však povedlo spíše podpořit dovoz již rozvinutých technologií se zahraničí (např. Velká Británie) (Connor 2002). Takováto strategie by vyžadovala soustředění se na jednu oblast technologií s největším technickým, ale i ekonomickým potenciálem pro uplatnění v České republice.

Dalšími otázkami k diskusi jsou, jaká část cílového objemu využití obnovitelných zdrojů by měla připadnout na výrobu elektřiny a jaká část na výrobu tepla a zda směřovat podporu k levnějším technologiím anebo dražším zdrojům poskytnout větší podporu.

3. Nástroje podpory obnovitelných zdrojů a úspor energie

V současnosti je v České republice zaveden podpůrný systém garantovaných výkupních cen pro elektřinu z obnovitelných zdrojů energie. Zatím je jeho zakotvení cenovým výměrem Energetického regulačního úřadu (2001) právně zpochybnitelné a Ministerstvo životního prostředí plánuje návrh systému, který by měl být definován přímo zákonem¹. To otevírá diskusi o úrovni konkrétního cíle pro nárůst zelené elektřiny² a zejména nalezení nejvhodnějšího systému pro její dlouhodobou podporu. Také bude nutné promyslet rozšíření podpory elektřiny na podporu výroby tepla z obnovitelných zdrojů, to však již není předmětem tohoto příspěvku.

V ekonomicky vyspělých zemích byly v průběhu posledních desetiletí využity různorodé typy nástrojů přímo zaměřených na podporu obnovitelné energie (např. garance výkupních cen), ale i nástrojů zaměřených šíře na snížení negativních efektů energetického cyklu (např. environmentální daně anebo emisní obchodování). Dále je proto provedená analýza zkoumající, jaký model podpory by byl nejvhodnější pro podmínky v České republice.

V rámci podpory přímo zaměřené na obnovitelné zdroje bylo využito mnoho ekonomických, administrativních i informačních nástrojů, nicméně v současnosti volí většina zemí mezi využitím dvou hlavních nástrojů na podporu zelené elektřiny, a to mezi garantovanými výkupními cenami a systémem kvóty v kombinaci se zelenými certifikáty. Na úrovni Evropské unie byla také vyvinutá částečná snaha nastartovat proces harmonizace podpůrných systémů v jednotlivých členských státech (viz např. Directive 2001/77/EC 2001; EC 2000).

V několika evropských zemích byla již zavedena ekologická daňová reforma a v Evropské unii se opětovně otevřela diskuse a snaha k harmonizovanému zavádění a zvyšování energetických daní³ (viz příspěvek Milana Ščasného v tomto sborníku). Energetické daně internalizují negativní externí náklady výroby energie z klasických zdrojů a zvýhodňují obnovitelnou energii, která je z energetických daní osvobozena. V současnosti již můžeme pozorovat první obchody s emisemi skleníkových plynů (v rámci společně zaváděných projektů) a od roku 2005 se plánuje zavedení obchodování s emisním povoleními pro CO₂ na úrovni Evropské unie (viz příspěvek Ulriky Eteme nebo Milana Ščasného v tomto sborníku a návrh Evropské komise (2001)). Nelze tedy využít pouze těchto nástrojů a je k podpoře zelené elektřiny nutné navíc formulovat zvláštní schéma typu kvóty anebo výkupních cen?

3.1 Energetické daně vs. schémata pro zelenou elektřinu

Srovnání výhodnosti energetických daní a schémat pro zelenou elektřinu můžeme analyzovat ze dvou základních aspektů:

• minimalizace společenských nákladů na snížení negativních environmentálních dopadů výroby z klasických zdrojů,
• z hlediska praktické politiky.

Z hlediska minimalizace nákladů je výhodnější uplatnění energetických daní, protože ponechává na trhu rozhodnutí, která opatření ke snížení výroby energie z klasických zdrojů budou přijata. To znamená, že pokud jsou úspory energie levnější než využití obnovitelných zdrojů, bude stejných environmentálních přínosů dosaženo úsporami energie. Také ponechává volbu mezi výrobou elektřiny a tepla z obnovitelných zdrojů na trhu, na rozdíl od schémat na podporu zelené elektřiny.

Na druhé straně se dá pochybovat, jestli v následujících několika letech je možné politicky prosadit takové sazby energetických daní, které by zabezpečily výrazné snížení negativních vlivů energetického hospodářství. Proto, pokud má být naplněn politický cíl růstu využití obnovitelných zdrojů, k tomu musí být využity jiné nástroje.

Zjednodušeně řečeno, energetické daně jsou většinou cílené na internalizaci externích nákladů do té míry, která je v dané chvíli politicky akceptovatelná, zatímco podpůrná schémata směřují k poskytnutí takové podpory obnovitelným zdrojům, aby bylo dosaženo cílového objemu výroby z těchto zdrojů - a proto byly dosud v podpoře zelené elektřiny úspěšnější.

Energetické daně a podpůrná schémata mají nicméně několik společných prvků - v obou případech se může jednat o výnosově (fiskálně) neutrální systém a je možné uplatnit politický princip "znečišťovatel platí". Pokud je u systému výkupních cen anebo kvóty uplatněn princip znečišťovatel platí, dochází také k mírnému nárůstu cen elektřiny.

Minimalizace společenských nákladů

Využití energetických daní skýtá jednu velkou výhodu oproti schématům podpory obnovitelných zdrojů energie - poskytuje stejnou finanční podporu jednotce vyrobené zelené energie anebo uspořené energie. Rovný přístup k úsporám energie a využití obnovitelných zdrojů je důležitý zejména v České republice (a v ostatních kandidátských zemích), kde jsou náklady na úspory energie mnohonásobně nižší než na výrobu energie z obnovitelných zdrojů.

Na obrázku 1 je vidět, že křivka investičních nákladů pro využití obnovitelných zdrojů roste mnohem strměji, než je tomu u úspor energie⁴. Po přičtení provozních nákladů, které jsou u obnovitelných zdrojů vyšší, by byl rozdíl ještě znatelnější. Protože ekonomické příjmy z ušetřené anebo dodané jednotky energie jsou stejné, znamená to mnohem vyšší ekonomickou návratnost projektů úspor energie. Navíc, uspořená energie je obecně z hlediska životního prostředí příznivější než většina způsobů výroby energie z obnovitelných zdrojů⁵ a ušetřenou energii, nemusíme dovážet ze zahraničí. Proto, když bude stejný objem prostředků investován do úspor energie, měl by přinést větší snížení využití klasických zdrojů energie než stejná investice do obnovitelných zdrojů.

Na rozdíl od energetických daní schémata na podporu obnovitelné energie oddělují trhy pro obnovitelné zdroje energie, klasické zdroje a úspory energie. Státní politika více méně určí podíl obnovitelné elektřiny na trhu, a ty už pak nesoutěží s klasickými zdroji. Proto o rozdělení investic mezi úspory energie a obnovitelné zdroje rozhoduje více státní politika než trh.

Na druhé straně se zde jedná jen o statickou analýzu a musíme počítat s tím, že v průběhu času se budou nákladové křivky pro obnovitelnou energii a úspory měnit. Vývoj technologií může přinést pokles nákladů u některých obnovitelných zdrojů, i když na druhé straně záběr lokalit z nejvýhodnějšími podmínkami může působit opačným směrem ke zvyšování nákladů. S postupným vyrovnáváním energetické náročnosti českého hospodářství se standardem Evropské unie budou stoupat i marginální náklady úspor energie.

Politické aspekty

Pokud se na volbu mezi energetickými daněmi a schématem zaměřeným přímo na podporu využití obnovitelných zdrojů podíváme z hlediska praktické politiky, zjistíme, že přímá podpora obnovitelných zdrojů je politicky přijatelnější. V krátkodobém horizontu stojíme v současném politickém klimatu spíše před otázkou zavedení, či nezavedení přímé podpory obnovitelných zdrojů a nevolíme mezi energetickými daněmi a přímou podporou.

Politická akceptovatelnost zavedení energetických daní je v České republice (tak jako ve většině zemí) nízká a snaha o její zavedení se zde již potkala se značným neúspěchem (viz například příspěvek Jiřiny Jílkové nebo Martina Bursíka v tomto sborníku).

Na druhé straně v České republice od počátku roku 2002 funguje systém garantovaných cen pro elektřinu z obnovitelných zdrojů a kogenerace, i když byl implementován způsobem nevyžadujícím souhlas parlamentu. Větší politická přijatelnost přímé podpory obnovitelných zdrojů se dá přičíst tomu, že stejné zvýhodnění obnovitelných zdrojů způsobí u přímé podpory mnohem menší nárůst cen elektřiny.

Například systém zavedený od počátku roku 2002 v České republice sice poskytuje dodatečnou podporu zelené elektřině v rozmezí 0,2-5 Kč/kWh, ale zvyšuje průměrnou cenu elektřiny jen zhruba v rozmezní několika haléřů na kilowathodinu (viz tab. č. 1). Důvodem je, že podpora směřuje do zelené elektřiny s podílem na trhu do 2 % (bez velkých vodních elektráren), zatímco náklady se rozpouští mezi všechny spotřebitele. Naopak poskytnutí stejné podpory energetickými daněmi (od které by byla zelená elektřina osvobozena) by zvýšilo cenu elektřiny o daň v rozsahu 2-3 Kč/kWh. Nicméně posledně navrhovaná minimální sazba pro zdanění elektřiny v rámci EU byla ve výši 0,03 Kč/kWh, respektive 1 €/MWh (viz tab. č. 2). Jak je vidět, garantované výkupní ceny (a analogicky systém kvóty), na rozdíl od energetických daní, nepostihuje znatelně energeticky náročný průmysl a další zájmové skupiny.

Tab. 2: Sazby spotřebních daní z elektřiny v zemích EU

Poznámka: Kurs Kč/Euro (průměr říjen 2002) = 30,653

3.2 Emisní obchodování

Rozsah podpory obnovitelným zdrojům ze strany obchodování s emisemi skleníkových plynů je diskutabilní a zasluhoval by si detailnější analýzu než umožňuje prostor tohoto příspěvku. Nicméně dále jsou uvedeny alespoň základní možnosti a trendy v této oblasti. Každý typ emisního obchodování poskytuje pro obnovitelné zdroje jiné možnosti:

Společně zaváděné projekty (Joint Implementation)

Tento způsob umožňuje prodej emisí ušetřených oproti referenčnímu vývoji (bez projektu) a může být dodatečným příjmem využití obnovitelných zdrojů i úspor energie. Zatím je však v procesu schvalování jen několik projektů, také vzhledem k náročnosti administrativních procedur.

Obchodování s emisními povoleními plánované od roku 2005 v EU

Pro soukromé investory znamená tento systém mnohem nižší transakční náklady, a proto bude pravděpodobně pro prodejce a nákupce emisí lákavější než společně zaváděné projekty.

Systém spočívá v alokaci limitovaného množství emisních povolení mezi velké producenty emisí skleníkových plynů (v energetice výrobcům z fosilních paliv). Tyto zdroje mohou s emisními povoleními obchodovat a každoročně musí každý zdroj odevzdat kontrolnímu orgánu množství povolení odpovídající objemu produkovaných emisí. (Pro podrobnější popis viz příspěvek Ulriky Eteme v tomto sborníku a EC 2001.)

Klíčový je zde konkrétní způsob alokace emisních povolení mezi zdroje v ČR. Pokud by byly emisní povolení prodávány v aukcích, prodražilo by to výrobu energie z fosilních paliv podobně jako u zavedení energetických daní. Dá se však realisticky předpokládat, že v nejbližším období 2005-2007 budou emisní povolení přidělena českým producentům zdarma (tzv. grandfathering požadován návrhem směrnice) přibližně v objemu jejich současné produkce emisí. V takovémto případě nedojde k růstu nákladů výroby energie z fosilních paliv a relativnímu zvýhodnění výrobců z obnovitelných zdrojů.

Nicméně i v případě alokace povolení zdarma, pokud výrobci z fosilních zdrojů uplatní opatření ke snižování emisí na jejích zařízeních, mohou zbylé emisní povolení prodat (například zahraničním výrobcům). Takovýto systém tudíž podporuje úspory energie u velkých zdrojů.

4. Podpůrná schémata pro elektřinu z obnovitelných zdrojů

Následující text vychází ze dvou studií zpracovaných SEVEn, o.p.s., na objednávku Teplárenského sdružení České republiky a TEDOM, a.s. (Zeman, Szomolányiová, Voříšek 2002a, 2002b), které analyzovaly výběr vhodného schématu podpory zelené elektřiny pro Českou republiku.

Ve světě v současné době existuje několik schémat přímo zaměřených na zvýšení výroby zelené elektřiny, tj. elektrické energie z obnovitelných zdrojů a dalších způsobů přátelských životnímu prostředí. Mezi dosud nejčastěji používaná schémata patří:

• garantované výkupní ceny - garantovaný výkup zelené elektřiny za garantované minimální výkupní ceny,
• povinné kvóty - povinný podíl zelené elektřiny na celkové spotřebě konečných zákazníků.

Povinné kvóty mohou (ale nemusí) být kombinovány z dalšími prvky:

• obchodovatelné zelené certifikáty,
• tendering - tj. uzavírání kontraktů o výkupu zelené elektřiny v množství stanoveném kvótou na základě státem vyhlašovaných veřejných soutěží.

V rámci Evropské unie mají členské země zatím možnost volby libovolných nástrojů, pokud nejsou konfliktní s jinými aspekty společné politiky EU (především hospodářská soutěž). Objevily se však již určité pokusy o sjednocení přístupu v rámci členských zemí. Diskuse se soustřeďuje na volbu mezi dvěma schématy, a to garantovanými výkupními cenami a kombinací povinné kvóty a obchodovatelných certifikátů (dále obchodovatelné kvóty), kterým jsou věnovány následující části textu.

Z nástupem liberalizace trhu s elektřinou se systém garantovaných výkupních cen setkává s několika zásadními problémy jak udržet transparentní a nediskriminační prostředí pro podnikání na konkurenčním trhu. Naopak systém kvóty a zelených obchodovatelných certifikátů je s tímto prostředím plně kompatibilní, a proto je pro zavedení v České republice vhodnější.

4.1 Garantované výkupní ceny

Garantované výkupní ceny byly dosud nejrozšířenějším nástrojem podpory výroby zelené elektřiny a uplatnily se v řadě zemí Evropské unie (např. v Německu, Španělsku, Portugalsku a Dánsku). V době monopolního uspořádaní trhu vedly v několika zemích k rychlému nárůstu využívaní obnovitelných zdrojů energie.

Princip garantovaných výkupních cen

Základní principy systému garantovaných výkupních cen jsou následující:

• Stanovení subjektů, na které se vztahuje povinnost výkupu zelené elektřiny - dosud byla povinnost uvalena na společnosti fungující zároveň jako distributor i obchodník s elektřinou, dnes však dochází k oddělování těchto funkcí.
• Stanovení povinnosti, kdo musí uhradit zvýšené náklady - většinou jsou to koneční zákazníci v souladu s principem znečišťovatel platí⁶.
• Zajištění nediskriminačního, rovnoměrného rozdělení zvýšených nákladů a rizik mezi všechny účastníky trhu spadající pod jednu kategorii (obchodníci, distributoři, spotřebitelé, výrobci a dovozci).

Povinnost výkupu elektřiny

Hlavním a dosud obvykle nedořešeným problémem při uplatnění systému garantovaných výkupních cen na liberalizovaném trhu s elektřinou je otázka, na koho je uvalena povinnost vykupovat elektřinu.

Historicky byl na každém území jeden monopolní obchodník (obchodní dodavatel elektřiny), který byl plně integrován s distributorem (fyzickým dodavatelem elektřiny). Povinnost výkupu za garantované ceny měl v takovém modelu jednoznačně tento distributor-obchodník, který pokrýval exkluzivně veškerou dodávku elektřiny na daném území. Vícenáklady (rozdíl garantovaných a standardních cen) byly dále rozúčtovány rovnoměrně mezi všechny zákazníky v regionu, a nemohlo tedy dojít k žádné diskriminaci.

Na liberalizovaném trhu je situace podstatně složitější, protože obchodní a distribuční společnosti nemusí být nutně propojeny. Proto zákon musí jednoznačně určit, na koho je povinnost výkupu uvalena - buď na distributora, nebo na obchodníka.

1. varianta - povinnost uvalena na distributora

První varianta, uvalení povinnosti výkupu zelené elektřiny na distributora, naráží na liberalizovaném trhu na několik problémů:

• Distributor nemusí být schopný zabezpečit odbyt povinně vykoupené elektřiny.
• Na jednom území může být víc distribučních sítí (např. přímé spojení mezi výrobcem a spotřebitelem).
• Je nutné zabezpečit složité přerozdělení nákladů výkupu zelené elektřiny mezi všechny distributory.

Pokud se najde distributor existující samostatně bez obchodníka, povinnost výkupu elektřiny bude ležet na společnosti, která nemá žádné zákazníky, a nemá tedy komu prodávat elektřinu. Proto takovýto distributor musí obdržet licenci pro obchod a zřídit za nemalých nákladů obchodní provoz anebo může pověřit jinou společnost prodejem vykoupené elektřiny. Integrovaná distribuční a obchodní společnosti bude v podobné situaci, pokud většina jejích zákazníku přejde ke konkurenci.

Problémem je, že distributor nemá zajištěno, že v každé situaci bude dostatečná poptávka po povinně vykoupené elektřině. Po dobu převisu nabídky nad poptávkou je možné prodat elektřinu na burze jen za velmi nízkou cenu. Pro distributora to může znamenat ztráty a v krajním případě i bankrot. V některých zemích se spolu se zabezpečením prodeje narůstajícího podílu povinně vykupované elektřiny objevují první problémy, a to zejména u obnovitelných zdrojů, u kterých nelze dopředu stanovit časový průběh výroby (např. energie z větru).

Distributoři sice mohou využít elektřinu pro krytí ztrát ve svých vedeních, což v současnosti představuje objem v rozmezí 7-10% dodávek elektřiny. Dnes jsou tyto ztráty vyšší než objem vyrobené zelené elektřiny (do 2 %), v budoucnu však může nastat opačná situace.

Jednotliví distributoři budou nést rozdílné náklady z povinného výkupu elektřiny, protože množství a struktura elektřiny se bude geograficky měnit. Proto je nutné vytvořit systém rovnoměrného rozprostření nákladů mezi všechny provozovatele sítí a všechny spotřebitele elektřiny. Pokud má být uplatněn princip znečišťovatel platí, každý spotřebitel elektřiny by měl doplácet za jednotku spotřebované elektřiny stejně, a to i v případě, že nevyužívá distribuční síť, ale nakupuje elektřinu přímo z nadřazené přenosové sítě. Proto je vhodné hradit vícenáklady uvalením jednotného poplatku na veškerou spotřebu elektřiny, a ne s poplatků za distribuci, jak je tomu dnes v ČR.

2. varianta - povinnost uvalena na obchodníka

Pokud bude povinnost výkupu zelené elektřiny uvalena na obchodníka, je třeba určit, v jakém případě který obchodník má povinnost vykoupit elektřinu. Na liberalizovaném trhu mají obchodníci přistup do všech regionů a neexistuje žádny monopolní obchodník na daném území.

Pokud by měl každý obchodník povinnost vykoupit veškerou nabídnutou elektřinu, docházelo by k nerovnoměrnému rozložení objemu vykoupené elektřiny mezi jednotlivé obchodníky. To by znamenalo:

• Nutnost vytvoření systému rovnoměrného přerozdělení vícenákladů mezi obchodníky.
• Případný problém s prodejem elektřiny, pokud by objem zelené elektřiny tvořil značný podíl na objemu prodejů - obzvlášť u nákupu elektřiny jejíž objem se mění v závislosti na přírodních podmínkách.

U obchodníků je administrativně a finančně náročnější přerozdělovat vícenáklady než u distributorů vzhledem k vysokému a měnícímu se počtu obchodníků. Proto se nabízí varianta stanovení povinného výkupu pro každého obchodníka stejným dílem z celkového prodeje elektřiny

Pokud je stanovená cílová kvóta objemu zelené elektřiny, kterou obchodník musí vykoupit, není již nutné stanovovat minimální výkupní ceny. Povinná kvóta garantuje poptávku po zelené elektřině na trhu, a tím i určuje cenu, která pokryje náklady na výrobu zelené elektřiny v požadovaném objemu.

4.2 Kvóta a zelené obchodovatelné certifikáty

V rámci zemí Evropské unie funguje od roku 2002 systém kvót a obchodovatelných certifikátů (dále obchodovatelná kvóta) například v Belgii, Velké Británii a pro malé vodní elektrárny v Rakousku (viz tabulka níže). V Dánsku byl plánovaný přechod od garantovaných cen k obchodovatelné kvótě dočasně pozastaven (LAUBER, 2002). Systém je využíván ve víc než deseti státech USA, z čehož nejúspěšnějším příkladem je Texas (RADER, 2000). Také Senát USA již schválil povinnou kvótu (1 %) na federální úrovni.

Tab. 3: Srovnání systémů obchodovatelných zelených certifikátů v Evropě (De Lovinfosse, Varonne 2002 - doplněno a upraveno dle Platts 2002)

Poznámky: 1 V Belgii jsou implementovány 4 různé systémy - 3 regionální a jeden federální.
2: Spuštění dánského systému bylo plánováno v roce 2002, ale bylo pozastaveno novou vládou na konci roku 2001.
3: Cena zelených certifikátů není garantovaná, ale producenti obnovitelné elektrické energie profitují z prémiových cen.

Princip obchodovatelné kvóty

Systém obchodovatelné kvóty se skládá z následujících prvků:

• Kvóta - povinný minimální podíl zelené elektřiny na celkovém objemu dodávané/spotřebované elektřině vyšší než současný podíl.
• Za dodání zelené elektřiny obdrží její výrobce odpovídající množství zelených certifikátů.
• Aktéři dokládají plnění stanovené kvóty odevzdáním příslušného množství zelených certifikátů.
• Certifikáty je možné volně obchodovat, a proto aktéři nemusí přímo nakupovat zelenou elektřinu v množství vyžadovaném kvótou ale stačí, když nakoupí a odevzdají zelené certifikáty. Obchod se zelenými certifikáty nemusí kopírovat fyzický obchod se zelenou elektřinou.

Nediskriminační přístup

Povinnost plnit kvótu musí být uvalená na všechny účastníky trhu určité kategorie. To znamená, že pokud je povinnost uvalena například na obchodní dodavatele s elektřinou, žádná společnost není z této povinnosti vyloučena. Povinnost je možné uvalit na různé typy subjektů: dodavatele, obchodníky, provozovatele sítí, výrobce a dovozce anebo konečné spotřebitele. Například v Británii je každý dodavatel elektřiny povinen dodat specifikovaný podíl zelené elektřiny z celkového množství dodávané elektřiny svým zákazníkům ve Velké Británii. Na druhé straně v Dánsku je daná povinnost zákonem uvalena na spotřebitele.

Dobré fungování trhu se zelenými certifikáty vyžaduje konkurenční prostředí bez dominantního postavení na straně nabídky či poptávky po certifikátech. Na straně nabídky, tj. výroby zelené elektřiny, je tradičně velké množství menších subjektů. Problémem může být dominantní postavení na straně poptávky po zelených certifikátech. Pokud by měl dominantní pozici nákupce certifikátů, nemusel by uzavřít smlouvy o odkupu s domácími výrobci zelené elektřiny, a tím je vytlačit z trhu. Takovéto zneužití tržní síly by nevedlo k nižší výrobě zelených certifikátů, ale ke změně struktury na straně výroby.

Povinnost kvóty by měla být uvalena na subjekt s dostatečnou konkurencí. Například pokud existuje na trhu dominantní výrobce, ale na straně obchodníků je větší konkurence, je vhodné uvalit kvótu na obchodníky. Problémem by bylo, pokud by byl celý trh dominantně ovládán na straně výroby, obchodu i provozovatelů sítí. Konkurence na trhu s elektřinou je ovšem sama o sobě podmínkou dobrého fungování liberalizovaného trhu a je také cílem Energetické politiky ČR (2000).

Výrobci zelené elektřiny obdrží příjmy z prodeje elektřiny - tržní cenu elektřiny na volném trhu a navíc příjem z prodeje zelených certifikátů. Tržní cenu zelených certifikátů není dopředu možné přesně předvídat, proto je naprostá většina investic realizována na základě dlouhodobých kontraktů o odkupu elektřiny a zelených certifikátů. Tím se investoři zabezpečí vůči riziku volatility cen zelených certifikátů a přiblíží se jistotě poskytované garantovanými výkupními cenami.

Výrobci zelené elektřiny soutěží mezi sebou o poptávku po zelených certifikátech danou kvótou, a to vyvolává neustálý tlak na snižování nákladů a cen výroby zelené elektřiny.

Poptávka po zelených certifikátech se odvíjí od kvóty stanovené politickým rozhodnutím. Plnění kvóty se prokazuje odevzdáním příslušného počtu certifikátů na konci tzv. vyrovnávacího období (například na konci každého roku).

Cena zelených certifikátů závisí především na rozdílu výrobních nákladů prodané zelené elektřiny a výrobních nákladů elektřiny z ostatních zdrojů, respektive tržní ceny elektřiny. Cena se nestanovuje administrativně, ale samovolně na základě podmínek na trhu. Také je však možné dočasně, anebo i trvale, cenu certifikátů regulovat, čímž dochází ke kombinaci kvóty a garantovaných cen. Například původní dánský návrh systému kvóty stanovil minimální cenu na úrovni přibližně 0,4 Kč/kWh (Lawaetz 2001).

Fungování trhu s certifikáty vyžaduje zřízení registračního systému, který zaznamenává vlastnictví zelených certifikátů a registruje jejich převody (Rader, Lawaetz).

Může být nastolena otázka, jestli je nutné doplnit povinnou kvótu o možnost obchodování zelených certifikátů vzhledem k tomu, že naprostá většina certifikátů se i tak prodává zároveň s fyzickou dodávkou zelené elektřiny. Nicméně nezastupitelnou úlohou certifikátů je umožnit větší flexibilitu v plnění povinností. Například na liberalizovaném trhu dodavatelé elektřiny dopředu přesně nevědí, jaké množství elektřiny se jim podaří v průběhu roku prodat, a proto ani nemohou vědět, kolik přesně musí odevzdat zelených certifikátů. Na konci roku mají již dodavatelé přesné informace a ti, kdo mají více certifikátů, než ukládá povinnost, je mohou prodávat těm, kteří jich mají nedostatek. Systém také může umožnit uplatnění certifikátů v dalším roku.

Míru podpory pro jednotlivé typy zdrojů energie je možné odlišit. Jednou možností je stanovení zvláštní kvóty pro každý typ zdroje, tím však dochází k rozdělení trhu s certifikáty na několik menších trhů. Naopak, pokud jednotlivé typy zdrojů obdrží rozdílné množství certifikátů na jednotku vyrobené energie, například dle množství ušetřených emisí skleníkových plynů, bude zachován jednotný trh s certifikáty (viz belgický systém - CWaPE 2002).

Při vhodném nastavení se systém kvóty a obchodovatelných certifikátů vyznačuje vysokou environmentální i ekonomickou efektivitou. Vede totiž relativně přesně k dosažení stanoveného podílu vyrobené zelené elektřiny, a tím poskytuje jistotu v dosažení cílového snížení znečištění ovzduší a šetření neobnovitelnými zdroji energie. Cílovou kvótu podílu zelené elektřiny je však nutné stanovovat opatrně. Pokud je totiž stanovena příliš nízko, cena certifikátů se bude blížit nule. A naopak, přemrštěné ambice mohou vést k nadměrným nákladům anebo hromadnému nedodržování stanovené kvóty.

Systém obchodovatelných zelených certifikátů může být také kombinován s dobrovolným nákupem zelených certifikátů nad stanovenou kvótu, který odpovídá dosud známému dobrovolnému nákupu zelené energie za mírně zvýšené ceny.

4.3 Porovnání systému kvóty a zelených certifikátů se systémem garantovaných výkupních cen

Při porovnávání systému výkupních cen a obchodovatelné kvóty sice zjistíme, že na teoretické úrovni jsou ekvivalentní, v praxi můžeme identifikovat odlišné výhody, nevýhody i rizika na obou stranách (viz tab. č. 4). Nicméně u garantovaných výkupních cen se na konkurenčním liberalizovaném trhu s elektřinou objevují takové problémy se zajištěním nediskriminačního přístupu a rovnoměrným rozložením vícenákladů, že systém obchodovatelné kvóty se ukazuje být vhodnější pro uplatnění v České republice. Systém zelených certifikátů také vytváří konkurenci mezi výrobci zelené elektřiny, a tlačí tak na snižování nákladů výroby.

Cena a množství

S využitím neoklasické ekonomické analýzy můžeme na teoretické úrovni považovat působení systému kvóty a výkupních cen na tržní cenu a množství vyrobené zelené elektřiny za ekvivalentní (viz obrázek 2).

V systému garantovaných výkupních cen jsou příjmy výrobce zelené elektřiny dány minimálním tarifem (P*). Množství vyrobené zelené elektřiny (Q*) je pak určeno bodem, kde se marginální náklady na výrobu zelené elektřiny rovnají garantované ceně P* (výroba roste do bodu, kdy se marginální náklady rovnají marginálním příjmům).

V systém kvóty mechanismus působí opačným směrem. Množství vyrobené zelené elektřiny (Q*) je určeno přímo stanovenou povinnou kvótou. Cena, tj. celkový příjem z jednotky vyrobené zelené elektřiny (P*), se rovná marginálním nákladům její výroby u množství daného kvótu (Q*). Cena zeleného certifikátu (P_cert.) je pak dána rozdílem celkového příjmu (P*) a tržní ceny elektřiny (P_tržní) (pro podrobnější analýzu viz Schaeffer 1999).

Výše popsaný mechanismus je čistě teoretický, v praxi hrají významnou úlohu další konkrétní charakteristiky praktické implementace systémů. Důležitou podmínkou také je, aby pokuta za nedodržení kvóty byla vyšší než marginální náklady výroby elektřiny v požadovaném množství (Morthorst 1999). V opačném případě by bylo výhodnější pokutu zaplatit než dodržet množství stanovené kvótou, a proto výše pokuty tvoří horní hranici pro cenu certifikátu. Regulativně se také může stanovit minimální cena certifikátů.

Zajištění rovných podmínek a administrativní náklady

U obou systémů je nutné vynaložit administrativní náklady na stanovení a pravidelnou aktualizaci podpůrné politiky. Systém kvóty vyžaduje navíc administrativní náklady nutné na zabezpečení registrace a obchodování s certifikáty, proto se systém výkupních cen jeví jako administrativně jednodušší. Nicméně, pokud mají být eliminována rizika spojená s uplatněním garantovaných cen na liberalizovaném trhu, administrativní náklady narůstají.

U garantovaných výkupních cen nastává riziko, že pokud je povinnost výkupu zelené elektřiny uvalena na distributory, ti nemusí být schopni povinně nakoupenou elektřinu prodat za standardní (tržní) ceny. Proto je vhodnější uvalit povinnost výkupu na subjekty, které elektřinu prodávají - obchodníky. Pokud je ovšem povinnost výkupu zelené elektřiny uvalena na obchodníky, je obtížné zabezpečit rovnoměrné rozložení vícenákladů a rizik vyplývajících ze systému, jelikož počet obchodníků může být velký a jejich struktura proměnlivá. Administrativní náklady takovéhoto uspořádaní mohou být neúměrně vysoké.

Nejjednodušší by bylo náklady a rizika rozložit mezi obchodníky v poměru k jejích prodejům. Pokud je ale na každého obchodního dodavatele elektřiny uvalena povinnost výkupu zelené elektřiny v objemu procenta z prodeje, toto opatření je již dostatečné k dosažení nárůstu zelené elektřiny i bez stanovení minimálních výkupních cen - jedná se o známý systém povinné kvóty.

U výkupních cen je obtížné přesně odhadnout, kolik které typy zdrojů energie potřebují. Situaci ztěžuje rychlý vývoj technologií a jejich cen, takže je nutné výkupní ceny často měnit na základě nových odhadů, což je spojeno s administrativní a časovou náročností vyjednávání se zájmovými skupinami a legislativním procesem. Pokud se výkupní ceny podhodnotí, systém nedosáhne žádoucích cílů, a pokud se výkupní ceny nadhodnotí, výrobci zelené elektřiny dosahují nadměrných zisků.

Systém obchodovatelné kvóty vyžaduje stanovení cílové kvóty a výše sankce za neodevzdání certifikátů. U tohoto systému je jednodušší dosáhnout plynulý růst trhu (postupným nárůstem kvóty) bez vytváření cyklů přehřátí a útlumu průmyslu, jako je tomu u výkupních cen. Oproti výkupným cenám je zde navíc nutné zabezpečit fungování trhu se zelenými certifikáty, tj. registraci převodů certifikátů a kontrolu plnění kvóty.

Transakční náklady jsou nižší u systému garantovaného výkupu za stanovené ceny, protože dodavatele elektřiny nemusí vyjednávat o jednotlivých smlouvách s výrobci. Tato úspora je důležitá zejména pro malé výrobce zelené elektřiny. V zemích, kde je podpora malovýroby prioritou, může být systém obchodovatelné kvóty také doplněn o poskytování garantovaných výkupních cen pro malou výrobu zelené elektřiny.

Účinnost a efektivnost

V krátkodobém horizontu se systém výkupních cen může zdát výhodnější, protože snímá část podnikatelského rizika z investorů tím, že mohou počítat s jistým odběrem elektřiny za předem stanovenou cenu. Při dostatečně vysoko stanovených cenách je tak zaručený rychlý nárůst výroby zelené elektřiny. Na druhé straně se však toto působení může v dlouhém horizontu ukázat jako nevýhodné, protože nevytváří konkurenční prostředí mezi výrobci zelené energie. Naopak, prodej zelených certifikátů je realizován na trhu, a umožňuje tak příjem podpory jen pro nejefektivnější provozy.

Jedním z kritérií je přesnost nástroje politiky, tj. jeho schopnost dosahovat stanovených politických cílů, a předvídatelnost maximálních nákladů. Systém kvóty určuje přímo objem zelené elektřiny, která bude vyrobena, a proto je z tohoto hlediska přesnější než výkupní ceny. Navíc pokud je nákladová křivka plochá, kvóta nám zajistí i přesnější odhad nákladů na dosažení cílů regulační politiky.

Ekonomická efektivnost je důležitá zejména v dlouhodobém horizontu s rozšiřujícím se podílem zdrojů zelené elektřiny na celkovém objemu výroby elektrické energie. Z tohoto hlediska se zdá být systém obchodovatelné kvóty na jednotném evropském trhu s elektřinou jako vhodnější a je i v souladu se způsobem stanovení indikativních cílů dle Směrnice EU o podpoře obnovitelných zdrojů energie - kvantitativní cíle se vztahují na podíl zelené elektřiny na objemu elektřiny spotřebované na daném území. To znamená, že zelené certifikáty pocházející z jiných zemí lze využít pro plnění domácího cíle. To může znamenat snížení nákladů na plnění cílů Evropské unie, protože je možné zelenou elektřinu vyrábět tam, kde je to levnější. Přitom náklady na plnění celkového cíle EU zůstanou rozloženy mezi členskými státy.

Tab. 4: Srovnání základních aspektů výkupních cen a obchodovatelné kvóty.

Literatura

• Connor, P. The UK Renewables Obligation, Working paper, University of Warwick. Centre for Management under Regulation, 2002.
• Directive 2001/77/EC of the European Parliament and of the Council of 27 September 2001 on the promotion of electricity produced for renwable energy sources in the internal electricity market. Official Journal of the European communities, 27.10.2001, L 283/33.
• EKOWATT. Analytický materiál pro zpracování Národního programu hospodárného nakládání s energií a využívání obnovitelných a druhotných zdrojů. Praha, 2001.
• Energetická politika České republiky. Materiál schválený usnesením vlády České republiky ze dne 12. ledna 2000 č. 50.
• Energetický regulační úřad (ERÚ). Cenové rozhodnutí ERÚ ze dne 27. listopadu 2001, kterým se stanovují ceny elektřiny a souvisejících služeb č. 1/2002
• European Commission (EC). Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC, COM(2001) 581 final, Brussels, 23.10.2001.
• European Commission (EC). Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing on the promotion of electricity from renewable energy sources in the internal electricity market, COM(2000)279 final, Brussels, 10.5.2000.
• Lauber, V. The different concepts of promoting RES - Electricity and their political careers, University of Salzburg, 2002.
• Lawaetz, H. The Green Certificate Market in Denmark: Status of implementation. Copenhagen: Danish Energy Agency, 2001
• de Lovinfosse, I. - Varone, F. Renewable electricity policies in Europe: patterns of change in the liberalised market: Contribution of the tradable green certificates to the development of the renewable electricity in a liberalised market, Working Paper n°1, Univeristé Catholique de Louvain, 2002.
• Ministerstvo životního prostředí České republiky (MŽP ČR). Státní politika životního prostředí České republiky. MŽP ČR, Praha 2001.
• Morthorst, P. E. Danish renewable energy and a green certificate market. Riso National Laboratory, 1999
• PLATTS. European Green Certificate Schemes. [cit. 2002-1-11]
• Rader, N. The hazards of implementing renewable portfolio standards, Energy & Environment, 2000, vol. 11, no. 4.
• Schaeffer, G. J. et al. Tradable green certificates: A new market-based incentive scheme for renewable energy: Introduction and analysis, 1999.
• SRCI et al. Studie o energetické efektivnosti pro Českou republiku. Praha: SRCI, ECN, March Consulting, SEVEn, RAEN, DHV, SEO, 1999.
• Szomolányiová, J.-Maroušek, J.-Zeman, J. Energetická strategie České republiky. In K udržitelnému rozvoji České republiky: vytváření podmínek, SEVEn, o.p.s. Praha: Centrum Univerzity Karlovy pro otázky životního prostředí, 2002. Svazek 3, s. 39.
• Valonská komise pro energii (CwaPE). Systém zelených certifikátů, 2002.
• Zeman, J.-Szomolányiová, J.-Voříšek, T. Efektivní možnosti uplatnění kombinované výroby elektřiny a tepla na domácím liberalizovaném trhu s elektřinou, SEVEn, o.p.s., na objednávku Teplárenského sdružení ČR, Praha, 2002a.
• Zeman, J. - Szomolányiová, J. - Voříšek, T. Možnosti uplatnění a návrh efektivního způsobu podpory kogenerace na liberalizovaném liberalizovaném trhu s elektřinou, SEVEn, o.p.s., na objednávku TEDOM, a.s., Praha, 2002b.

Obr. č. 2: Stanovení ceny a množství zelené elektřiny systémem výkupních cen a kvóty

Tweet

Odpadové hospodářství: Pozitivní trendy a výzvy do budoucna

Novinky z Prodevalu: zkapalňování CO2, Valopur DFM a nová výrobní linka na jihu Francie

Regulace teploty plynových motorů

Bioplynová stanice s kogeneračními jednotkami TEDOM

Olej pro plynové motory – klíčová volba pro kogenerační jednotky