272/2005 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 17. května 2005 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 11 odst. 5 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku
272/2005 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 17. května 2005 v plénu ve složení
Stanislav Balík, František Duchoň, Ivana Janů, Dagmar Lastovecká,
Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav
Výborný a Michaela Židlická ve věci návrhu Okresního soudu
v Mělníku, za který jedná předseda senátu JUDr. R. Š., na zrušení
ustanovení § 11 odst. 5 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě
vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku,
takto:
Ustanovení § 11 odst. 5 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě
vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, se
zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
I.
Dne 10. prosince 2004 byl Ústavnímu soudu doručen návrh
Okresního soudu v Mělníku, před kterým je vedeno pod sp. zn. 7
C 388/2003 řízení o určení vlastnictví k "části parcely č. 458/21
- les, o výměře 0,5524 ha dle stavu v PK, dle stavu v katastru
nemovitostí st. p. č. 152 - občanská vybavenost, a parcely č.
458/23", vše v k. ú. a obci Kokořín. K těmto nemovitostem
uplatnila podle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických
vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších
předpisů, (dále jen "zákon o půdě") nárok na vydání skupina osmi
osob. Ministerstvo zemědělství - Pozemkový úřad Mělník rozhodnutím
č. j. 33530/2002/PÚ/919-565/Hrad ze dne 11. září 2002 rozhodl tak,
že tito účastníci jsou vlastníky (spoluvlastníky) uvedených
nemovitostí v ideálních podílech určených v tomto rozhodnutí.
Žalobce v řízení před obecným soudem, kterým je Národní památkový
ústav, namítá, že toto rozhodnutí je věcně nesprávné. Mimo jiné je
napadá i z toho důvodu, že objekt hradu Kokořína, který je označen
jako budova bez čp./če. na st. p. č. 152 v k. ú. a obci Kokořín,
okres Mělník - občanská vybavenost (dále jen "předmětná
nemovitost"), je prohlášen nařízením vlády č. 132/2001 Sb. národní
kulturní památkou. V této souvislosti žalobce poukázal na
ustanovení § 11 odst. 5 zákona o půdě, které brání vydání takové
nemovitosti. Nastala tak situace, kdy při rozhodování v této věci
bude nutno postupovat podle § 154 odst. 1 občanského soudního řádu
a aplikovat i uvedené ustanovení § 11 odst. 5 zákona o půdě, podle
kterého takovou nemovitost nelze vydat až do doby přijetí zákonů
upravujících správu a ochranu kulturních památek. Protože
navrhovatel v této souvislosti dospěl k závěru, že toto ustanovení
je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, zejména s čl.
1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 1 Listiny
základních práv a svobod (dále jen "Listina"), podal podle čl. 95
odst. 2 Ústavy a podle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., (dále jen
"zákon o Ústavním soudu") návrh na zrušení tohoto ustanovení.
Svůj návrh odůvodňuje tím, že nové zákony upravující správu
a ochranu kulturních památek dosud nebyly přijaty, neboť stále
platí zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, přičemž od
přijetí zákona o půdě již uplynulo více než 13 let. Dále uvádí, že
nařízením vlády podle § 4 zákona o půdě (správně zákona č.
20/1987 Sb.) jsou de facto vydávány individuální správní akty,
které ve svém důsledku, s ohledem na ustanovení § 11 odst. 5
zákona o půdě, některým oprávněným osobám ve smyslu zákona o půdě
otevírají cestu k restituci tím, že určitý majetek je ze seznamu
národních kulturních památek vypuštěn, popřípadě je jeho rozsah
vymezen jinak. Jiným oprávněným osobám pak realizaci restitučního
nároku naopak blokují, a to bez určitým způsobem vyjádřeného
časového ohraničení odkazem na "nejistou událost budoucí", tj. na
přijetí nových zákonných norem upravujících správu a ochranu
kulturních památek. Ustanovení § 11 odst. 5 zákona o půdě je pouze
blokací, odkladem realizace existentního restitučního nároku
oprávněné osoby, nikoli negativní podmínkou vzniku a existence
takového nároku. V projednávané věci byla navíc předmětná
nemovitost prohlášena národní kulturní památkou až v době
probíhajícího správního řízení.
Tento právní stav podle navrhovatele vede k vytváření
několika podskupin restituentů. Jsou jimi ti, kteří své nároky
uplatnili k majetku, který v době jejich vznesení byl národní
kulturní památkou, a je jí dosud. Dále to jsou osoby, u kterých
byl po uplatnění nároku požadovaný majetek ze seznamu národních
kulturních památek vyčleněn. Další skupinou jsou osoby, u kterých
byl po uplatnění nároku požadovaný majetek prohlášen národní
kulturní památkou. Konečně jde o osoby, které své nároky
neuplatnily právě pro existenci § 11 odst. 5 zákona o půdě. Na
základě uvedeného navrhovatel dospěl k závěru, že takový stav je
porušením ústavního principu rovnosti subjektů práva. Vyčlenění
určité skupiny oprávněných osob z realizace jejich restitučních
nároků za daných okolností neobstojí. Právo na zmírnění
majetkových křivd je nutno za shora popsaného stavu nadřadit
požadavku státu na dostatečnou ochranu národních kulturních
památek novými zákonnými normami.
II.
Ústavní soud nejdříve posoudil splnění podmínek, za kterých
může o návrhu rozhodnout. Návrh podal oprávněný navrhovatel ve
smyslu § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Návrh rovněž splňuje
podmínku § 66 zákona o Ústavním soudu, když napadené ustanovení
§ 11 odst. 5 nebylo dosud změněno. Stejně tak tuto podmínku
splňují čl. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny, což jsou ustanovení
ústavního pořádku, se kterými má být § 11 odst. 5 zákona o půdě
v rozporu. Stejně tak nebyly zjištěny důvody pro zastavení řízení
ve smyslu § 67 zákona o Ústavním soudu. Rovněž je splněna podmínka
čl. 95 odst. 2 Ústavy, neboť pro řešení věci je nutné, aby obecný
soud použil § 11 odst. 5 zákona o půdě, neboť žalobce o toto
ustanovení opírá svůj žalobní návrh (blíže sub III). Proto Ústavní
soud vyzval podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu Poslaneckou
sněmovnu Parlamentu České republiky a Senát Parlamentu České
republiky, jako účastníky řízení, aby se k tomuto návrhu
vyjádřily. Současně podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu
požádal Ústavní soud o vyjádření Národní památkový ústav
a Ministerstvo kultury. Dále si vyžádal soudní spis vedený v této
věci pod sp. zn. 7 C 388/2003 u Okresního soudu v Mělníku.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém
vyjádření ze dne 19.1.2005, podepsaném předsedou sněmovny PhDr.
Lubomírem Zaorálkem, pouze uvedla, že návrh byl schválen ústavně
předepsaným způsobem dne 21.5.1991 potřebnou většinou poslanců
Federálního shromáždění, byl podepsán příslušnými ústavními
činiteli a řádně vyhlášen. Posuzovaný zákon tak byl přijat
v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným
způsobem. Zákonodárný sbor přitom jednal v přesvědčení, že přijatý
zákon je v souladu s Ústavou. Pokud jde o meritum věci, bylo
odkázáno na nález Ústavního soudu vyhlášený pod č. 57/1999 Sb.,
kterým bylo zrušeno obdobné ustanovení § 8 odst. 6 zákona č.
87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších
předpisů. Je proto na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost
napadeného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.
Ve vyjádření Senátu Parlamentu České republiky, které
Ústavnímu soudu zaslal dne 20.1.2005 jeho předseda MUDr. Přemysl
Sobotka, se uvádí, že zákon o půdě byl koncipován obdobným
způsobem jako zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích.
Proto je i napadené ustanovení § 11 odst. 5 zákona o půdě
zrcadlovým obrazem ustanovení § 8 odst. 6 zákona o mimosoudních
rehabilitacích, které bylo zrušeno nálezem č. 57/1999 Sb. To je
také jediný důvod, který vedl podle Senátu navrhovatele k úvahám
o protiústavnosti daného ustanovení, aniž se samozřejmě nad tento
rámec zabýval specifiky zákona o půdě, která by mohla případně
odůvodňovat jiný režim restitucí u národních kulturních památek,
neboli slovy Ústavního soudu, být "rozumným důvodem pro jejich
vyčlenění z normálního režimu restitučního procesu" podle zákona
o půdě. Senát přitom nedisponuje přesvědčivými důvody a argumenty
pro omezení vlastnictví určité skupiny bývalých vlastníků, resp.
jejich právních nástupců, aby se platná právní úprava nejevila
jako libovůle zákonodárce, neboť návrh směřuje proti ustanovení,
které se stalo součástí zákona v době, kdy Senát ještě nebyl
ustaven. Senát rovněž neměl možnost zabývat se tímto ustanovením
v rozpravách k novelizacím zákona o půdě, neboť žádná
z projednávaných novelizací se tohoto ustanovení dosud nedotkla.
Nad rámec uvedeného vyjádření ještě uvádí, že předložený návrh by
měl vést k hlubšímu zamyšlení nad použitou legislativní technikou,
kdy je v zákoně "předvídána" budoucí vůle zákonodárce k přijetí
související, resp. podmiňující právní úpravy, která však nemusí
být z různých důvodů realizována. Vzniká tak otázka
akceptovatelnosti "mlčení zákonodárce". Je však na Ústavním soudu,
aby posoudil ústavnost napadeného ustanovení a rozhodl o něm.
Dále si Ústavní soud vyžádal vyjádření podle § 48 odst. 2
zákona o Ústavním soudu od Ministerstva kultury a Národního
památkového ústavu. Za Ministerstvo kultury se vyjádřila
náměstkyně ministra kultury JUDr. P. S., která upozornila na
odlišné stanovisko JUDr. Vladimíra Paula (k nálezu č. 57/1999
Sb.), se kterým se Ministerstvo kultury zcela ztotožňuje. Podle
názoru ministerstva tak není § 11 odst. 5 zákona o půdě
protiústavní, neboť jen deklaruje, kdy bude možno k restituci
a projednání určité skupiny majetků, které se dostaly do rukou
státu, skutečně přikročit. Obdobně ministerstvo poukazuje na závěr
ve zmíněném odlišném stanovisku, podle kterého "Ústavní soud
rozhodl paušálně na místě zákonodárce o tom, který majetek patřící
mezi národní kulturní památky bude vydáván podle ostatních
ustanovení zákona o mimosoudních rehabilitacích, aniž respektoval,
že tímto ustanovením si zákonodárce vyhradil pro sebe, příp. pro
kompetenci vlády rozhodnutí o tom, za jakých předpokladů
a podmínek respektujících ochranu veřejného zájmu bude majetek
vydáván". Proto Ministerstvo kultury neshledává důvod pro zrušení
§ 11 odst. 5 zákona o půdě a navrhuje vyčkat nové úpravy ochrany
kulturních památek. V této souvislosti uvádí, že vládou byl
schválen věcný záměr zákona o ochraně kulturních památek
a památkové péči. V návaznosti na to jí byl v říjnu 2001 předložen
návrh zákona o ochraně kulturních památek a památkové péči, který
byl poté postoupen Poslanecké sněmovně. Ta jej však dne 13.2.2002
vrátila vládě k přepracování. Podle Ministerstva kultury je nyní
reálné, že vládě bude návrh nového zákona předložen ve 4.
čtvrtletí roku 2006. Konečně Ministerstvo kultury, nad rámec § 48
odst. 2 zákona o Ústavním soudu, doporučilo vyžádat si rovněž
vyjádření Ministerstva zemědělství.
III.A
V řízení o zrušení právního předpisu je povinností Ústavního
soudu nejprve zkoumat, zda právní předpis, kterého se návrh týká,
byl schválen v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). To
však lze pouze v případě, že platí ústavní úprava, na jejímž
základě byl přezkoumávaný právní předpis přijat. Ustanovení § 11
odst. 5 zákona o půdě platí v původním znění, které bylo přijato
Federálním shromážděním ČSFR dne 21.5.1991 na základě tehdy
platného ústavního zákona o československé. federaci. Tento
ústavní zákon byl zrušen čl. 112 odst. 2 Ústavy dnem 1.1.1993.
Proto již nebylo nutné, aby se Ústavní soud otázkou splnění těchto
dvou podmínek zabýval.
III.B
Pokud jde o posouzení obsahu § 11 odst. 5 zákona o půdě ve
vztahu k ústavnímu pořádku České republiky a jejím mezinárodním
závazkům, dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh na zrušení tohoto
ustanovení je důvodný. Byl přitom veden následujícími úvahami.
Ustanovení § 11 odst. 5 zákona o půdě, které stanoví, že
"Nemovitost, která je prohlášena národní kulturní památkou, nelze
vydat až do doby přijetí zákonů upravujících správu a ochranu
kulturních památek.", navazuje na obdobné ustanovení § 8 odst. 6
zákona o mimosoudních rehabilitacích zrušené nálezem sp. zn. Pl.
ÚS 25/98 ze dne 10.3.1999 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního
soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 13, nález č. 38;
vyhlášen pod č. 57/1999 Sb.]. Toto ustanovení stanovilo, že "Věc,
která je prohlášena za národní kulturní památku, se nevydá až do
doby, kdy Česká národní rada a Slovenská národní rada přijmou nový
zákon o správě a ochraně kulturních památek.". Obě ustanovení se
liší pouze formulačně, když jedno hovoří o "zákonech", druhé
o "zákoně", který má být přijat oběma národními radami. S ohledem
na čl. 9 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé
federaci, je však nepochybné, že se tím rozuměly zákony, jejichž
přijetí spadalo do výlučné zákonodárné působnosti republik
a o kterých rozhodovaly národní rady samostatně. Ústavní soud
neshledal též nějaké odlišnosti, které by měly vést k jiným
závěrům proto, že v případě zákona o mimosoudních rehabilitacích
se mělo jednat o "věci", kdežto v případě zákona o půdě se jedná
o národní kulturní památky jako "nemovitosti". To, že ve druhém
případě nepřichází zpravidla do úvahy obava z vyvezení takové
památky mimo území státu, je samozřejmé, samotná problematika
režimu ochrany kulturních památek však nebyla předmětem tohoto
řízení.
Návrh na zrušení § 11 odst. 5 zákona o půdě se v podstatě
opírá o shrnutí důvodů již zmíněného zrušujícího nálezu Ústavního
soudu č. 57/1999 Sb. Ústavní soud neshledal důvody, pro které by
se měl postupem podle § 13 zákona o Ústavním soudu od svého
právního názoru odchýlit. V tomto předcházejícím nálezu Ústavní
soud konstatoval, že zákon České národní rady č. 20/1987 Sb.,
o státní památkové péči, stanoví v § 4, že určení toho, co je
třeba považovat za národní kulturní památku, provádí vláda svým
nařízením. V ustanovení § 9 jsou stanoveny zvláštní povinnosti
vlastníka kulturní památky, § 13 stanoví předkupní právo státu
k těmto věcem a § 15 odst. 3 upravuje postup v případech, kdy
vlastník zanedbává péči o národní kulturní památku. Posledně
zmíněné ustanovení umožňuje v určitých případech i vyvlastnění
majetku. V přechodném ustanovení § 42 odst. 2 se pak stanoví, že
národní kulturní památky prohlášené podle dřívějších právních
předpisů se považují za národní kulturní památky podle tohoto
zákona. Tato ustanovení platí i v současné době stejně jako
prováděcí vyhláška Ministerstva kultury České socialistické
republiky č. 66/1988, kterou se provádí zákon České národní rady
č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších
předpisů, podle které se vede ústřední seznam kulturních památek,
ve kterém se vyznačuje též, že určitá kulturní památka je
prohlášena za "národní".
Právní situace oprávněných osob podle zákona o půdě je proto
taková, že tento zákon je nevylučuje z nároku na vrácení půdy,
budov a staveb patřících k původní zemědělské usedlosti, pokud
přešly na stát nebo na jiné právnické osoby v době od 25. února
1948 do 1. ledna 1990 způsobem uvedeným v § 6 odst. 1 tohoto
zákona. Zákon o půdě však pro jejich nároky stanoví překážku
v podobě podmínky, kterou je přijetí zákona upravujícího správu
a ochranu kulturních památek. Tato podmínka je podle názoru
Ústavního soudu formulována způsobem, který odporuje požadavkům,
které jsou kladeny na právní předpisy demokratického právního
státu, a to z více důvodů. V době jejího stanovení zákon tohoto
druhu existoval. Z tohoto lze dovodit i s odvoláním na text
zrušeného § 8 odst. 6 zákona o mimosoudních rehabilitacích, že
touto podmínkou se rozumí zrušení zákona č. 20/1987 Sb. a jeho
nahrazení zákonem novým. Z hlediska legislativní techniky však
může být stávající zákon měněn, a tím přizpůsobován novým
podmínkám vývoje společnosti postupnými novelizacemi. Nic proto
nenutí zákonodárce, aby původní zákon zrušil a přijal zákon nový
jen proto, že to předpokládá jiný zákon, který navíc se správou
kulturních památek přímo nesouvisí. Není proto jisto, zda se
podmínka uplatnění nároku vůbec někdy naplní.
Napadený § 11 odst. 5 zákona o půdě rovněž nestanoví žádné
obsahové náležitosti, podle kterých by bylo možno zjistit, zda
podmínkou § 11 odst. 5 předvídaná úprava již byla přijata a podle
čeho se to může posoudit. Bylo by možno tvrdit, že se jedná
o jakýkoli zákon, který uvedenou materii upravuje. Dokonce může
jít o zákon, který se týká kulturních památek, na které se zákon
o půdě vůbec nevztahuje. Zákonů, které od účinnosti zákona o půdě
upravují nějakým způsobem záležitosti správy a ochrany kulturních
památek, přitom bylo přijato již více. Stačí uvést zákon č.
242/1992 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady
č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění zákona České
národní rady č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, úpravě jejich
působnosti a o některých dalších opatření s tím souvisejících,
zákon č. 361/1999 Sb., kterým se mění zákon č. 20/1987 Sb.,
o státní památkové péči, ve znění zákona č. 242/1992 Sb., zákon č.
122/2000 Sb., o ochraně sbírek muzejní povahy a o změně některých
dalších zákonů, zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých
zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích,
zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze, ve
znění pozdějších předpisů, zákon č. 146/2001 Sb., kterým se mění
zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých
zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, ve
znění pozdějších předpisů, zákon č. 18/2004 Sb., o uznávání
odborné kvalifikace a jiné způsobilosti státních příslušníků
členských států Evropské unie a o změně některých zákonů (zákon
o uznávání odborné kvalifikace), zákon č. 186/2004 Sb., kterým se
mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Celní správě
České republiky, a zákon č. 1/2005 Sb., kterým se mění zákon č.
243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním
samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém
určení daní), ve znění pozdějších předpisů, a některé další
zákony, které se týkají jak samotného zákona č. 20/1987 Sb., tak
materie v něm upravené z hlediska správy a ochrany kulturních
(nejen národních) památek. Lze však uvést další zákony, jako např.
zákon č. 101/2001 Sb., o navracení nezákonně vyvezených kulturních
statků, ve znění zákona č. 180/2003 Sb., nebo zákon č. 71/1994
Sb., o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, ve znění
pozdějších předpisů. Samo o sobě by však takové nepřesně
formulované odkazující ustanovení nepředstavovalo problém.
V okamžiku, kdy se v právním státě založeném na úctě
k právům a svobodám člověka a občana (čl. 1 odst. 1 Ústavy) váže
možnost uplatnění restitučního nároku na tak neurčitě formulované
okolnosti, vzniká z hlediska ochrany práv oprávněných osob podle
zákona o půdě zcela jiná situace. Tu je nutno hodnotit jako
neústavní stav. Zákon o půdě totiž porušuje zásadu tvorby práva
v právním státě, podle které pokud se podmínka stanovená
v právním předpise spojuje s nabytím účinnosti jiného právního
předpisu, musí jít o skutečnost, která nastane a o které se
adresáti nějakým způsobem doví. V daném případě však není jasné,
zda se Parlamentu z různých důvodů (např. střet požadavků
památkové ochrany a vlastníků), které s restitučními nároky přímo
nesouvisejí, vůbec podaří přijmout předpokládanou úpravu. Stejně
tak není zřejmé, jak by se o okamžiku otevření lhůty k uplatnění
nároku oprávněné osoby měly dovědět. Nelze tedy považovat za
svévoli zákonodárce, že dosud na úseku správy a ochrany kulturních
památek nepřijal formálně nový zákon, pokud je takto vůbec § 11
odst. 5 zákona o půdě míněn, je však svévolí a současně
diskriminujícím postupem, když právě na tuto podmínku, navíc vágně
a v rozporu s principy tvorby práva v právním státě vyjádřenou,
váže možnost uplatnění restitučního nároku. Zákon, jehož účelem je
odstranění některých majetkových křivd, tak vlastně odkazem na
známou tzv. "dočasnost" právní úpravy působí křivdu již další
generaci oprávněných osob. Jen pro úplnost Ústavní soud připomíná,
že v řízení o nálezu č. 57/1999 Sb. Ministerstvo kultury uvedlo,
že návrh věcného záměru zákona o ochraně kulturních památek bude
vládě předložen k projednání v červnu 1999. Nyní v novém řízení
uvádí, že předložení návrhu nového zákona lze očekávat ve 4.
čtvrtletí roku 2006, tedy až v dalším volebním období.
V rozporu s principem právního státu a rovnosti subjektů
práva je i situace, na kterou již bylo poukázáno v nálezu č.
57/1999 Sb. Ústavní soud zde dospěl k závěru, že o tom, co bude
z tzv. národních kulturních památek vydáno oprávněným osobám,
rozhoduje vlastně vláda, která svým nařízením může určité věci ze
seznamu vypustit, resp. prohlášení národní kulturní památkou
omezit či upřesnit. Jak současné poznatky ukazují, vláda může
dodatečným rozšířením seznamu národních kulturních památek také
zasáhnout do probíhajícího restitučního řízení a některé osoby
z něj "dočasně" vyloučit. Příkladem takového postupu může být
právě nařízení vlády č. 132/2001 Sb., o prohlášení některých
kulturních památek za národní kulturní památky. V § 1 odst. 1
písm. a) bodu 6 je za národní kulturní památku prohlášen "Hrad
Kokořín". Podle § 2 toto nařízení nabylo účinnosti dnem 1.1.2002.
Vydáno bylo dne 28.3.2001, tedy v době, kdy probíhalo řízení
o restitučním nároku skupiny restituentů, kteří uplatnili nárok na
jeho vydání.
Nastala tak situace, se kterou ani předchozí nález č.
57/1999 Sb. výslovně nepočítal, avšak tato odlišnost nic nemění na
platnosti nosných důvodů tohoto nálezu i v projednávané věci.
V této souvislosti považuje Ústavní za potřebné uvést, že může
hodnotit pouze ústavnost napadeného právního předpisu, nepřísluší
mu předjímat budoucí soudní rozhodnutí, byť řízení v této věci
zavdalo příčinu k provedení konkrétní kontroly ústavnosti § 11
odst. 5 zákona o půdě. Bude proto na obecném soudu, aby posoudil,
zda v tomto případě přichází do úvahy přihlédnutí k tomu, že během
restitučního řízení bylo vydáno vládní nařízení č. 132/2001 Sb.,
které s účinností dnem 1.1.2002 prohlásilo nemovitost, která má
být předmětem restituce, národní kulturní památkou, či nikoli,
a jaký to má vliv na použití § 154 odst. 1 občanského soudního
řádu, podle kterého pro rozsudek je rozhodující stav v době jeho
vyhlášení. Úkolem Ústavního soudu je pouze rozhodnout o ústavnosti
právního předpisu, kterého má být v daném soudním řízení použito,
neboť se jej dovolává jedna ze stran řízení před obecným soudem,
konkrétně strana žalující. Předmětem řízení je určení vlastnického
práva k nemovitosti, která je národní kulturní památkou, kterou
sice nebyla v době zahájení řízení, byla jí však v době vzniku
vlastnického práva skupiny žalovaných osob v řízení před obecným
soudem. V daném případě mělo dojít ke vzniku práva vlastnického
rozhodnutím Ministerstva zemědělství - Pozemkového úřadu Mělník,
rozhodnutím č. j. 33530/2002/PÚ/919-565/Hrad ze dne 11. září
2002, které nabylo právní moci dne 24.1.2003, tedy v době, kdy již
předmětná nemovitost byla prohlášena národní kulturní památkou.
Proto ani tato okolnost, kterou se incidenční případ v právě
rozhodované věci liší od okolností, za kterých bylo rozhodováno
nálezem č. 57/1999 Sb., nemůže mít na výsledek řízení vliv,
nehledě na výše zdůrazněnou okolnost, že ani v rámci řízení
o ústavnosti právního předpisu na návrh soudu podle čl. 95 odst.
2 Ústavy nemůže Ústavní soud předjímat další postup obecného soudu
v incidenčním případě, tím méně pak jeho výsledek.
Nařízením vlády č. 132/2001 Sb. byl vydán sice z hlediska
formy právní předpis, de facto však individuální správní akt (lze
hovořit o opatření), který ve svém důsledku možným oprávněným
osobám uzavřel cestu k restituci hradu Kokořín. V této souvislosti
bylo v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/98 zdůrazněno, a navrhovatel tuto
argumentaci přebírá, že tak existuje mezi restituenty několik
podskupin, které tvoří především ti, kteří své nároky uplatnili
k majetku, který v době vznesení nároku byl národní kulturní
památkou a je jí dosud, dále pak osoby, u kterých byl po uplatnění
nároku požadovaný majetek ze seznamu národních kulturních památek
vyčleněn, a konečně pak osoby, které své nároky neuplatnily právě
pro existenci ustanovení § 8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb.
a u kterých podle stanoviska Nejvyššího soudu nemohlo dojít
k zániku nároku uplynutím lhůty (Cpjn 50/1993, publ. pod č.
7-8/1993, str. 254, bod 11 Sbírky soudních rozhodnutí
a stanovisek). Nyní však nově v důsledku nařízení vlády č.
132/2001 Sb. vznikla skupina osob, které svůj nárok uplatnily
k nemovitostem, které v době uplatnění nároku národní kulturní
památkou nebyly (takže se na ně blokační ustanovení § 11 odst. 5
zákona o půdě nevztahovalo), a dodatečně jí byly prohlášeny (což
je případ, který projednává obecný soud, který tento návrh
předložil). Beze změny zákona o půdě, na jehož základě byl
uplatněn nárok na vrácení majetku, jemuž v době podání nic
nepřekáželo, mohlo být uplatnění nároku nařízením vlády zabráněno,
nebo naopak vyřazením majetku ze seznamu národních kulturních
památek mohla být restituce dodatečně umožněna. Vzniká proto
otázka, jak se s touto úpravou slučují principy právního státu
a rovnost subjektů práva včetně zákazu diskriminace.
Ústavností vymezení okruhu oprávněných osob v restitučních
předpisech, konkrétně v zákoně o mimosoudních rehabilitacích
a v zákoně o půdě, se Ústavní soud zabýval již v nálezech sp. zn.
Pl. ÚS 3/94 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 38; vyhlášen
pod č. 164/1994 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 8/95 (Sbírka rozhodnutí,
svazek 4, nález č. 83; vyhlášen pod č. 29/1996 Sb.). Na otázku,
zda existuje rozumný zákonný důvod pro vyloučení určitých subjektů
z okruhu těch, které jinak znaky určitého restitučního titulu
naplňují, odpověděl Ústavní soud záporně, když vyslovil, že rámec
možného omezení je dán pouze čl. 11 odst. 2 Listiny, tj., že
určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů České republiky.
Z toho dovodil, že Listina nezmocňuje zákonodárce ke stanovení
dalších podmínek nabytí vlastnictví (ať už v rámci restitučního
procesu či obecně). Z těchto důvodů byla podmínka trvalého pobytu
prohlášena za rozpornou s čl. 11 odst. 2 Listiny. Ústavností
podmínky v podobě vydání "nového zákona o správě a ochraně
kulturních památek" Českou národní radou a Slovenskou národní
radou se Ústavní soud zabýval v nálezu č. 57/1999 Sb. Z rozboru
právní úpravy na tomto úseku dospěl k závěru, že pro prohlášení
určité nemovité či movité věci za národní kulturní památku není
rozhodující, jaký má tato věc vlastnický režim. Jde tedy o zákon,
který stanoví vlastníkovi určitá omezení a určitý zvláštní režim
v případech, že by o tento majetek nepečoval řádně. Přesto, že
zákon České národní rady č. 20/1987 Sb. byl vydán ve zcela jiných
společenských a ekonomických podmínkách a některá jeho ustanovení
jsou nepochybně již neaplikovatelná, měl Ústavní soud za to, že
dává státu dostatek prostředků k ochraně kulturních hodnot při
respektování práv restituentů. Povinnost vlastníka kulturní
památky (tedy i národní) řádně pečovat o její zachování
a udržování vyplývá z ustanovení § 9 zákona České národní rady č.
20/1987 Sb., kde jsou též stanovena rozsáhlá oprávnění orgánů
památkové péče ve vztahu k vlastníkovi, který své povinnosti
neplní. V § 13 je založeno přednostní právo státu na koupi
kulturní památky atd. Ústavní soud tak v roce 1999 dospěl
k závěru, že u národních kulturních památek z hlediska zákona
o mimosoudních rehabilitacích není dán rozumný důvod pro jejich
vyčlenění z normálního režimu restitučního procesu. Platná úprava
se proto jeví jako svévole zákonodárce, který bez přesvědčivých
důvodů a argumentů určitou skupinu bývalých vlastníků, resp.
jejich právních nástupců diskriminuje, aniž by zde převažoval
zájem na ochraně veřejných hodnot.
Ke stejnému závěru dospěl Ústavní soud i v tomto případě.
V souvislosti s hodnocením překážky uplatnění restitučního nároku
v § 11 odst. 5 v zákoně o půdě ve spojení s čl. 1 Listiny
neshledal důvody, proč by se měl od tehdejší argumentace odchýlit.
Naopak považuje za potřebné navíc oproti původní argumentaci
zdůraznit, že tyto osoby jsou po zrušení § 8 odst. 6 zákona
o mimosoudních rehabilitacích v nerovném postavení s jinými
oprávněnými osobami ještě ve větším rozsahu, než tomu bylo před
vyhlášením nálezu č. 57/1999 Sb. Jedná se totiž již nejen o jiné
oprávněné osoby, které mohou (mohly) uplatňovat restituční nároky
k nemovitostem, na které se překážka § 11 odst. 5 nevztahovala.
Navíc jsou od roku 1999 v nerovném postavení s oprávněnými
osobami, na které se obdobná překážka (§ 8 odst. 6 zákona
o mimosoudních rehabilitacích) původně vztahovala, než byla jako
neústavní zrušena. To je v evidentním rozporu s čl. 4 odst. 3
Listiny, který stanoví, že zákonná omezení základních práv
a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují
stanovené podmínky. Zde možno odkázat na obdobnou situaci, kterou
ve vztahu ke zrušení podmínky trvalého pobytu v zákoně
o mimosoudních rehabilitacích nálezem č. 164/1994 Sb. byl Ústavní
soud nucen řešit v nálezu č. 29/1996 Sb. rovněž zrušením této
podmínky v zákoně o půdě.
Tyto důvody považoval Ústavní soud za dostatečné pro vyhovění
návrhu na zrušení napadeného ustanovení, aniž by se zabýval též
otázkou ústavněprávní akceptovatelnosti mlčení zákonodárce, kterou
uplatnil ve svém vyjádření předseda Senátu Parlamentu České
republiky. Pouze poznamenává, že v daném případě se nejedná
z hlediska teorie tvorby práva o tzv. mlčení zákonodárce, nýbrž
o jeho případné opomenutí. Za takové opomenutí lze v daném případě
označit situaci, kdy zákonodárce neuvedl po vyhlášení nálezu č.
57/1999 Sb. do souladu postavení oprávněných osob podle zákona
o půdě s oprávněnými osobami podle zákona o mimosoudních
rehabilitacích.
Protože tak zákonodárce neučinil a napadené ustanovení § 11
odst. 5 zákona o půdě bylo shledáno v rozporu s čl. 1 odst. 1
Ústavy, jakož i s čl. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 3 Listiny, bylo
o něm rozhodnuto tak, že se podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním
soudu zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů, a to
vzhledem k souhlasu účastníků řízení ve smyslu § 44 odst. 2 zákona
o Ústavním soudu bez ústního jednání.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Datum uveřejnění: 7. července 2005 Poslední změna: 8. července 2005 Počet shlédnutí: 3641