|
|
Ekologická daňová reforma a financování v oblasti alternativní energetiky v ČR
Ing. Miroslav Šafařík, Český ekologický ústav, CZ BIOM
1. Charakteristika ekologické daňové reformy
Hlavním faktorem poškozování životního prostředí je vysoká míra spotřeby přírodních zdrojů, která vyplývá především z nízké efektivity využívání těchto zdrojů. České republiky se tento problém, v důsledku přetrvávajících deformovaných cenových relací, dotýká výrazněji než například vyspělých států západní Evropy.
Vysoká spotřeba přírodních zdrojů plyne i z toho, že ve vlastních nákladech jejich uživatelů není zahrnuta podstatná část nákladů na odstraňování negativních důsledků spojených s využíváním těchto zdrojů a není ani zohledněna vyčerpatelnost zdrojů. Jako příklad variantního přístupu k této problematice lze uvést daňovou politiku republiky Uzbekistán. Na území Uzbekistánu se nacházejí velká ložiska zemního plynu a ropy, přičemž těžba těchto surovin je zatížena daní v rozmezí 3 – 5 % ceny vytěženého množství a navíc ještě příspěvkem do “Státního fondu regenerace přírodních zdrojů”. Název fondu je možná poněkud zavádějící, nicméně se zde vytváří velmi silný finanční zdroj, který bude v budoucnu možno využívat nejen na provádění rekultivací.
Rozhodující podíl na spotřebě neobnovitelných přírodních zdrojů mají uhlíkatá a jaderná paliva. Ohromné přemísťované a spalované objemy a škodlivost pro živé organismy jsou u těchto komodit také důvodem toho, že jejich produkce a spotřeba má nebo může mít největší negativní vlivy na životní prostředí. Vysoká spotřeba paliv (energie) tedy znamená nejen emise oxidu uhličitého a dalších škodlivin, a s tím spojené nebezpečí klimatických změn (což je považováno za nejzávažnější globální environmentální riziko), nejen nebezpečí radiačního zamoření, ale i reálnou možnost vyčerpání světových zásob strategických surovin, jakými jsou ropa, zemní plyn, uhlí či uran, během několika příštích desítek let.
Za nejvýraznější environmentální problém lze tedy považovat nízkou efektivitu využívání uhlíkatých paliv a energie v kombinaci s nedostatečným zohledněním neobnovitelnosti těchto zdrojů a vlivu externalit. Pokud v tomto kontextu hovoříme o nutnosti zavedení ekologických daní, musí být jejich předmětem v první řadě tato paliva a energie.
Také pro ČR lze za hlavní ekologický problém považovat paliva a energie. V ČR samozřejmě existuje ještě řada dalších problémů spjatých s životním prostředím, které by bylo v zásadě možné řešit pomocí ekologických daní (spotřeba vody, ochrana zemědělské půdy, spotřeba stavebních surovin, spotřeba některých výrobků). Částečně však jde o problémy, které lze řešit uživatelskými či emisními poplatky (voda, půda, některé stavební suroviny, některé výrobky). Významná část těchto problémů by byla řešena již samotným zdaněním paliv a energií, protože výrobky s nimiž jsou negativní dopady na životní prostředí spjaty, mají zpravidla vysoké nároky na spotřebu energie (některé stavební suroviny a další výrobky).
Ekologické daně mají též přímou vazbu na mezinárodní Rámcovou úmluvu o změnách klimatu, protože zdanění paliv a energií je jednou z mála reálných možností jak ekonomicky efektivně výrazně snížit produkci skleníkových plynů.
Širší ekonomické souvislosti, především problémy spojené s nezaměstnaností a celkovou výší daňového břemene vedly k revizi přístupu k ekologickým daním. Dnes tedy již nejde o zavádění ekologických daní, ale o uskutečnění ekologické daňové reformy. V rámci této reformy se počítá s celkovou a postupnou změnou daňového systému tak, aby byla zachována výše příjmů státního rozpočtu. V praxi to znamená zdanění komodit poškozujících životní prostředí (především energetických vstupů do výroby), které bude kompenzováno snížením podílu těch plateb, které zatěžují pracovní sílu. Tento přístup by současně s přínosy pro životní prostředí představoval i podporu zaměstnanosti zlevněním pracovní síly a vytvořením tlaku a podmínek pro technologickou restrukturalizaci výroby.
Tento přístup je pro svou relativní jednoduchost (nezavádí se nový daňový titul), politickou přijatelnost (státní rozpočet, přes který je formou snížení jiných plateb redistribuován výnos ze zvýšení spotřební daně, je kontrolován zákonodárným sborem) a především pro své pozitivní environmentální, sociální a národohospodářské efekty (snižování spotřeby paliv a energií, snižování emisí skleníkových plynů, snižování nezaměstnanosti, snižování energetické náročnosti hospodářství) preferován ve státech Evropské unie i OECD. O tom svědčí ten fakt, že ekologickou daňovou reformu podporuje OECD a že v řadě zemí OECD prošly daňové systémy významnými změnami (snížení přímých daní, zvýšení nepřímých daní, především spotřebních, snížení plošných plateb zatěžujících práci). Nejaktuálnějším příkladem změn tohoto typu je SRN, kde došlo k uzákonění environmentálně motivovaného zvýšení spotřebních daní a snížení zpoplatnění pracovní síly k 1. 4. 1999. Existuje též komplexní návrh Komise Evropské unie, který je podrobně popsán níže.
Z výše uvedeného plyne, proč jsou jak na úrovni EU, tak OECD komodity, kterých se ekologická daňová reforma týká, omezeny na paliva a energii a proč se kompenzace zaměřují na zlevnění práce. Návrh pro Českou republiku se z těchto důvodů také zaměřuje na zdanění paliv a energie.
2. Základní principy ekologické daňové reformy a možné fáze její realizace v ČR
Navrhované principy ekologické daňové reformy jsou následující:
Z dosavadního vývoje lze usuzovat, že v Evropské unii vstoupí ekologická daňová reforma v platnost nejpozději kolem roku 2005. Důvodem jsou jednak očekávané přínosy této reformy v oblasti životního prostředí a zaměstnanosti, jednak ten fakt, že jinak EU nebude schopna splnit své závazky v oblasti snižování emisí skleníkových plynů. Po zavedení v Evropské unii se ekologická daňová reforma stane podmínkou pro přijetí ČR do EU. Je tedy nutné, aby se ČR na tento očekávaný vývoj v předstihu připravila.
Pro podmínky ČR bude vhodné rozčlenit ekologickou daňovou reformu do několika fází.
V 1. fázi by měly být postupně odstraněny všechny dotace a současně by měla být zavedena nízká daň z uhlí. Zpoplatnění vybraných pevných paliv současně s odstraňováním dotací je velmi žádoucí z toho důvodu, že je nutné eliminovat cenovou nerovnováhu, která vzniká postupným odstraňováním dotací na ušlechtilá paliva a energie (zemní plyn, elektřina) Při odstraňování těchto dotací je značné riziko výrazného přesunu od těchto relativně ekologicky šetrných zdrojů energie zpět k uhlí (ceny uhlí dnes nejsou regulovány, relativně nízké jsou však pouze díky tomu, že neobsahují prakticky žádné externality spojené s těžbou a spalováním uhlí, přičemž u uhlí jsou tyto externality mnohem vyšší než u ostatních dnes dotovaných uhlíkatých paliv). Je nutné zvážit, zda provádět i u této fáze plnou kompenzaci zdanění (mohla by být provedena kompenzace formou úlev a přímých refundací daně pouze těm podnikům, kde by měly daně výraznější dopad).
Ve 2. fázi by pak bylo zahájeno postupně vzrůstající zdanění kapalných ropných paliv a elektřiny z tepelných a jaderných elektráren. Zároveň by nadále narůstalo zdanění pevných paliv zdaněných již v první fázi.
Ve 3. fázi by byl zahrnut a stejným způsobem zdaněn i zemní plyn a elektřina ze zemního plynu a z velkých vodních elektráren. V těchto fázích by již byla podmínkou plná výnosová neutralita těchto daní.
Tato představa počítá s rozpracováním daňové reformy na období cca do roku 2010.
3. Státní program podpory úspor energie a využívání obnovitelných zdrojů energie
Při vytváření podmínek pro využívání obnovitelných zdrojů energie mají významné místo státní programy podpory. V ČR je v současné době tímto podpůrným programem Státní program podpory úspor energie a využívání obnovitelných zdrojů energie, který sdružuje několik resortních podpůrných programů. Tento program je legislativně zakotven jednak ve formě dlouhodobé koncepce, jednak v podobě konkrétních ročních programů.
Koncepci Státního programu na podporu úspor energie a využití obnovitelných zdrojů vláda České republiky schválila 8. července 1998. Cíle, kterých by měl program dosáhnout, lze shrnout do následujících bodů:
1/ přispět k co nejefektivnějšímu šetrnému využívání primárních energetických zdrojů;
2/ přispět k trvalému snížení zátěže životního prostředí z energetických procesů a vytvářet podmínky pro plnění mezinárodních závazků České republiky spojených s ochranou životního prostředí;
3/ vytvořit podmínky pro zvýšení podílu tuzemských obnovitelných zdrojů na palivo-energetické bilanci a prodloužení životnosti domácích zásob fosilních paliv;
4/ vytvořit podmínky pro využití potenciálu úspor energie, a tím ke snížení celkové energetické náročnosti, což povede ke zvýšení konkurenceschopnosti české ekonomiky;
5/ zlepšit koordinaci využívání podpůrných finančních prostředků v oblasti úspor energie a využívání obnovitelných zdrojů energie, a tím dosáhnout jejich co nejefektivnějšího využití;
6/ osvětou, vzděláváním a dostupností informací motivovat veřejnost k uplatňování šetrného přístupu k řešení energetických potřeb a využívání přírodních zdrojů;
7/ podporou výzkumu zabezpečit soulad tuzemského vývoje se světovými trendy a vytvářet tak podmínky pro uskutečňování nejefektivnějších opatření;
8/ mobilizovat další možné zdroje finančních prostředků (včetně soukromého kapitálu) pro investice do úspor energie a využívání obnovitelných zdrojů energie;
9/ koordinovat využití zahraničních finančních prostředků pro oblast úspor energie a využívání obnovitelných zdrojů, které budou České republice nabídnuty v souvislosti s přípravou na vstup do Evropské unie a garantovat jejich efektivní využití;
10/ nabídnout občanům v souvislosti s deregulací cen klasických paliv a energie určitou reálnou alternativní možnost zajištění alespoň části jejich spotřeby energie.
Koncepce předpokládá, že program bude dlouhodobý.
16. prosince 1998 vláda schválila Státní program na podporu úspor energie a využití obnovitelných zdrojů pro rok 1999. Program je rozdělen do čtyř částí podle působností jednotlivých zúčastněných resortů - Ministerstva životního prostředí, Ministerstva průmyslu a obchodu, Ministerstva zemědělství a Ministerstva pro místní rozvoj. Rozhodující části programu zajišťuje Ministerstvo životního prostředí a Ministerstvo průmyslu a obchodu.
Pro rok 1999 je na realizaci celého programu vyčleněna částka 700 milionů Kč. Podle usnesení vlády z prosince roku 1998 by v měl pro rok 2000 státní rozpočet, pokud to jeho možnosti dovolí, vyčlenit pro účely programu částku 0,1 % hrubého domácího produktu, tj. asi 1,9 mld. Kč. Jelikož program nebyl zařazen mezi priority vlády ČR, bylo pro rok 2000 vyčleněno pouze 219 mil. Kč na programy České energetické agentury. Programy resortu MŽP budou financovány ze zdrojů Státního fondu životního prostředí, nejvýše však částkou 400 mil. Kč.
Programy v působnosti Ministerstva životního prostředí
Cílem této části programu je podpora projektů zaměřených na využití obnovitelných zdrojů energie. Jedná se o podporu projektů, které nahrazují převážně spalování fosilních paliv. Metodické řízení zajišťuje Ministerstvo životního prostředí. Realizací je pověřen Státní fond životního prostředí. Hlavní typy opatření, která budou podporována, jsou následující:
Programy v působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu
Tato část programu je zaměřena především na úspory energie. Na využívání obnovitelných zdrojů energie je vyčleněna jen asi jedna šestina finančních prostředků programů Ministerstva průmyslu a obchodu. Metodické řízení zde zajišťuje Ministerstvo průmyslu a obchodu ve spolupráci s Českou energetickou agenturou. Realizací je pověřena Česká energetická agentura. Základní typy opatření, která budou podporována, jsou:
V oblasti využívání obnovitelných zdrojů energie je podporována výstavba, obnova a rekonstrukce zařízení pro využití obnovitelných zdrojů, včetně jednotek na kombinovanou výrobu elektřiny a tepla na bázi bioplynu, a to formou demonstračních projektů nebo projektů opakujících demonstrační řešení.
Podpůrné programy zaměřené na využívání obnovitelných zdrojů energie mají v ČR dlouholetou tradici (podpora výstavby malých vodních elektráren v 80. letech, Česká energetická agentura od roku 1991, Státní fond životního prostředí od roku 1995). Vzhledem k nedostatečné výši finančních prostředků je však zatím efekt těchto programů malý. V příštích letech by se však měla situace postupně zlepšovat zejména v souvislosti s vyhledáváním dalších zdrojů financování. To zahrnuje přípravu projektů pro financování Světovou bankou, v rámci AIJ, v rámci strukturálních fondů EU, příhraniční spolupráce atd. Pro účely koordinace zahájí činnost kancelář pro přípravu projektů (Project preparation office), která by měla umět pomoci s přípravou všech projektů pro případ kofinancování ze zahraničí.
Státní podpůrné programy i jakékoli jiné financování formou grantů nebo dotací je však nutné považovat za krátkodobé a dočasné řešení problému. Důvodem je to, že jde o podporu formou dotací, které vždy znamenají deformaci cen vyrobené energie. Dlouhodobé řešení tedy musí být systémové, založené nikoliv na zavádění dalších cenových deformací, ale na odstraňování všech faktorů, které deformují náklady na výrobu energie z obnovitelných i neobnovitelných zdrojů, a tím i ceny energie.
